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自2021年4月和2022年4月生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、國(guó)家開發(fā)銀行同意實(shí)施兩批94個(gè)EOD試點(diǎn)項(xiàng)目以來(lái)，EOD項(xiàng)目廣受社會(huì)關(guān)注，取得了積極進(jìn)展。但市場(chǎng)中，由于PPP模式受限，部分政府將目光轉(zhuǎn)移至EOD模式，策劃之初項(xiàng)目包裝可能就存在不少誤區(qū)和涉及地方隱性債務(wù)的問題。2024年伊始，生態(tài)環(huán)境部、國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)、中國(guó)人民銀行、國(guó)家金融監(jiān)督管理總局四部門聯(lián)合印發(fā)《生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《實(shí)施導(dǎo)則》），該導(dǎo)則清晰、完整地規(guī)定了EOD項(xiàng)目總體思路和實(shí)施流程，厘清了近年來(lái)市場(chǎng)上存在的操作誤區(qū)，提升對(duì)EOD模式的正確理解和認(rèn)識(shí)，增強(qiáng)EOD項(xiàng)目謀劃和實(shí)施能力。本文是基于《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)原文章的延伸，將從合規(guī)性、可融資性、經(jīng)濟(jì)性三個(gè)方面對(duì)EOD項(xiàng)目實(shí)務(wù)要點(diǎn)進(jìn)行歸納總結(jié)和解讀。
在《實(shí)施導(dǎo)則》發(fā)布前兩年，生態(tài)環(huán)境部聯(lián)合國(guó)家相關(guān)部委制定了EOD模式相關(guān)政策，包括但不限于《關(guān)于推薦生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2020〕489號(hào)）、《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕201號(hào)）、《關(guān)于推薦第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)模式試點(diǎn)項(xiàng)目的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2021〕468號(hào)）、《關(guān)于同意開展第二批生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點(diǎn)的通知》（環(huán)辦科財(cái)函〔2022〕172號(hào)），這一系列文件對(duì)EOD項(xiàng)目試點(diǎn)的具體內(nèi)容做出規(guī)定，并同意94個(gè)項(xiàng)目按EOD模式實(shí)施?！蛾P(guān)于印發(fā)<生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南（試行）>的通知》（環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)）明確了EOD項(xiàng)目要納入生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)，開發(fā)了生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)并已上線運(yùn)行，同時(shí)列出了入庫(kù)范圍、正面清單和負(fù)面清單。與上述文件相比，本次印發(fā)的《實(shí)施導(dǎo)則》對(duì)EOD項(xiàng)目定義、內(nèi)容、實(shí)施流程和投資回報(bào)等做了更進(jìn)一步的規(guī)定，是EOD模式發(fā)展至今具有里程碑意義的重要文件。
根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》，EOD模式是以習(xí)近平生態(tài)文明思想為引領(lǐng)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)鏈延伸、組合開發(fā)、聯(lián)合經(jīng)營(yíng)等方式，推動(dòng)公益性較強(qiáng)的生態(tài)環(huán)境治理與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合、增值反哺、統(tǒng)籌推進(jìn)、市場(chǎng)化運(yùn)作、一體化實(shí)施、可持續(xù)運(yùn)營(yíng)，以生態(tài)環(huán)境治理提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)經(jīng)營(yíng)收益，以產(chǎn)業(yè)增值收益反哺生態(tài)環(huán)境治理投入，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性內(nèi)部化的創(chuàng)新性項(xiàng)目組織實(shí)施方式。
筆者認(rèn)為EOD模式是以解決生態(tài)環(huán)境問題為重點(diǎn)，由于生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目自身沒有收益或收益不足，需要引入關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)來(lái)實(shí)現(xiàn)收益反哺，通過(guò)政府事權(quán)范圍內(nèi)生態(tài)環(huán)境治理+發(fā)展關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)+實(shí)現(xiàn)政府財(cái)政“零投入”來(lái)解決生態(tài)環(huán)境治理外部經(jīng)濟(jì)性難以內(nèi)部化的問題。EOD項(xiàng)目要堅(jiān)持問題導(dǎo)向、增值反哺、一個(gè)項(xiàng)目實(shí)施主體一體化實(shí)施、市場(chǎng)運(yùn)作的原則，不以任何形式增加地方政府隱性債務(wù)。
1.生態(tài)環(huán)境治理的內(nèi)容生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容包括流域水生態(tài)環(huán)境綜合治理、湖庫(kù)水生態(tài)環(huán)境保護(hù)修復(fù)、水源涵養(yǎng)區(qū)保護(hù)、飲用水源地保護(hù)、入河排污口整治及規(guī)范化建設(shè)、農(nóng)村環(huán)境綜合整治、農(nóng)業(yè)面源污染治理、近岸海域環(huán)境整治、無(wú)主或責(zé)任主體滅失的歷史遺留土壤污染修復(fù)及礦山污染防治、固廢處理處置、新污染物治理、生物多樣性保護(hù)和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、噪聲和振動(dòng)污染治理、減污降碳協(xié)同治理等。
2.生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容正負(fù)面清單在策劃以上生態(tài)環(huán)境治理項(xiàng)目時(shí)，除了滿足以上內(nèi)容范圍外，還需滿足以下條件，同時(shí)實(shí)施負(fù)面清單： | | |
| 屬于政府事權(quán)范圍內(nèi)的生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容 | 企業(yè)責(zé)任范圍內(nèi)的礦山治理、土壤與地下水污染風(fēng)險(xiǎn)管控與修復(fù)、“三同時(shí)”環(huán)保設(shè)施等非公益性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容 |
| 生態(tài)環(huán)境治理措施能夠有效改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量、提高生態(tài)環(huán)境品質(zhì) | 僅以調(diào)水、水資源利用為目的水系連通，或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護(hù)、滑坡治理、景觀綠化等，而無(wú)實(shí)質(zhì)性生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的項(xiàng)目 |
| 生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值能夠關(guān)聯(lián)到具體的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，項(xiàng)目收益具有確定性 | |
| 技術(shù)路線和工程措施科學(xué)合理，滿足相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)要求 | 不符合宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙原則，違反自然規(guī)律、大量使用非鄉(xiāng)土植物或引入外來(lái)入侵物種、錯(cuò)位修復(fù)、過(guò)度修復(fù)的項(xiàng)目 |
| 組織實(shí)施具有明確的政策依據(jù)，短期能夠落地實(shí)施 | 片區(qū)綜合開發(fā)、污染場(chǎng)地修復(fù)+原位開發(fā)等實(shí)施規(guī)模大、周期長(zhǎng)、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大項(xiàng)目 |
| / | 城鎮(zhèn)生活污水、垃圾處理設(shè)施、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)監(jiān)管等能力建設(shè)、樓堂館所，以及調(diào)查評(píng)估等 |
▲表1 生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容正負(fù)面清單值得一提的是，《實(shí)施導(dǎo)則》明確規(guī)定片區(qū)綜合開發(fā)、污染場(chǎng)地修復(fù)+原位開發(fā)項(xiàng)目等實(shí)施規(guī)模大、周期長(zhǎng)、不確定因素多、政策風(fēng)險(xiǎn)大項(xiàng)目暫不納入EOD項(xiàng)目，筆者思考若同時(shí)滿足：A、實(shí)施主體為同一主體；B、實(shí)施規(guī)模合適、周期短、開發(fā)面積不大、投資控制合理有限、各因素確定明確；C、生態(tài)環(huán)境治理的價(jià)值能夠關(guān)聯(lián)到具體的、收益確定的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目上，是否可以采用EOD模式實(shí)施，需進(jìn)一步明確，筆者認(rèn)為是可行的。3. 生態(tài)環(huán)境問題分析及治理目標(biāo)
基于項(xiàng)目所在地生態(tài)環(huán)境現(xiàn)狀與本底調(diào)查，定性和定量相結(jié)合識(shí)別存在的生態(tài)環(huán)境問題，分析造成問題的原因，設(shè)置涉及生態(tài)環(huán)境、社會(huì)經(jīng)濟(jì)的多維度目標(biāo)指標(biāo)體系，按照問題-目標(biāo)-方案-措施的邏輯關(guān)系制定擬解決方案以及分解設(shè)定的主要項(xiàng)目?jī)?nèi)容，提高項(xiàng)目治理內(nèi)容的針對(duì)性及目標(biāo)可達(dá)性。 | | | | |
| 如：XX河水水質(zhì)IV類。依據(jù)YY規(guī)劃，到ZZ年達(dá)到III類 | | | ①截污工程：修復(fù)老舊破污水管網(wǎng)XX千米； ②農(nóng)業(yè)面源治理：畜禽糞污處理XX噸； …… |
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| ①水生態(tài)修復(fù)工程：種植水生植物XX平方米； …… |
| ①水系聯(lián)通工程：打通XX段河道XX千米； …… |
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▲表2 生態(tài)環(huán)境治理目標(biāo)與方案分析表（《實(shí)施導(dǎo)則》示例）目標(biāo)指標(biāo)的設(shè)置不宜泛化，應(yīng)以定量目標(biāo)為主，不應(yīng)以區(qū)域生態(tài)環(huán)境和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)替代本項(xiàng)目目標(biāo)。生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容應(yīng)主線明確，重點(diǎn)聚焦1-2個(gè)生態(tài)環(huán)境要素類型，規(guī)模適中；生態(tài)環(huán)境治理技術(shù)應(yīng)成熟可靠、經(jīng)濟(jì)可行；確定生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容和范圍時(shí)，應(yīng)優(yōu)先考慮其與產(chǎn)業(yè)的關(guān)聯(lián)性、項(xiàng)目資金平衡，其次是生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的系統(tǒng)性與完整性。（四）EOD之關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)
關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)應(yīng)選擇發(fā)展空間大、市場(chǎng)預(yù)期好、項(xiàng)目收益佳、反哺能力強(qiáng)的優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)或特色產(chǎn)業(yè)。1.關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容
（1）生態(tài)環(huán)境依賴型產(chǎn)業(yè)：生態(tài)農(nóng)業(yè)、林下經(jīng)濟(jì)、經(jīng)濟(jì)作物種植、生態(tài)旅游、醫(yī)療康養(yǎng)、休閑娛樂、文化創(chuàng)意等。
（2）生態(tài)環(huán)境敏感型產(chǎn)業(yè)：數(shù)字經(jīng)濟(jì)、潔凈醫(yī)藥、精密儀器等。
（3）人才聚集型產(chǎn)業(yè)：高新技術(shù)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等。
（4）復(fù)合型產(chǎn)業(yè)：在沙漠、戈壁、荒漠等區(qū)域發(fā)展光伏、種植養(yǎng)殖與加工等。
（5）其他與生態(tài)環(huán)境治理關(guān)聯(lián)性強(qiáng)、市場(chǎng)前景好的產(chǎn)業(yè)。2.關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)負(fù)面清單
（1）不符合國(guó)家和地方市場(chǎng)準(zhǔn)入要求及應(yīng)對(duì)氣候變化等相關(guān)政策要求的產(chǎn)業(yè)。
（2）“兩高一低”項(xiàng)目，即高耗能、高排放、低水平的項(xiàng)目。所謂“兩高一低”項(xiàng)目是高能耗、高排放、低水平發(fā)展的項(xiàng)目，生態(tài)環(huán)境部《關(guān)于加強(qiáng)高耗能、高排放建設(shè)項(xiàng)目生態(tài)環(huán)境源頭防控的指導(dǎo)意見》（環(huán)環(huán)評(píng)〔2021〕45號(hào)）指出：“兩高”項(xiàng)目暫按煤電、石化、化工、鋼鐵、有色金屬冶煉、建材等六個(gè)行業(yè)類別統(tǒng)計(jì)，后續(xù)對(duì)“兩高”范圍國(guó)家如有明確規(guī)定的，從其規(guī)定。
（3）環(huán)境影響和風(fēng)險(xiǎn)較大的項(xiàng)目及產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)。（五）EOD之項(xiàng)目融合分析
在設(shè)計(jì)生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)融合時(shí)，要避免項(xiàng)目各部分內(nèi)容類型過(guò)雜、布局分散、隨意捆綁將無(wú)關(guān)或關(guān)聯(lián)性不強(qiáng)的內(nèi)容納入項(xiàng)目范圍、貪大求全。項(xiàng)目?jī)?nèi)容應(yīng)相對(duì)聚焦，區(qū)域范圍應(yīng)相對(duì)集中。重點(diǎn)謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎(chǔ)好、“小而美”的項(xiàng)目。融合發(fā)展的主要形式包括兩個(gè)方面：
（1）生態(tài)環(huán)境治理與關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)內(nèi)容空間臨近。生態(tài)環(huán)境治理后能夠有效提升關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展品質(zhì)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)收益增值，并反哺生態(tài)環(huán)境治理。
（2）項(xiàng)目?jī)?nèi)容間具有產(chǎn)業(yè)鏈上下游關(guān)系。生態(tài)環(huán)境治理是關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)的要素基礎(chǔ)，是本項(xiàng)目產(chǎn)業(yè)鏈的重要環(huán)節(jié)。關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)對(duì)生態(tài)環(huán)境具有較強(qiáng)的依存性。（六）EOD之要素保障分析
在項(xiàng)目一體化實(shí)施中，對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容中涉及的要素包括但不限于規(guī)劃政策、用地用海、資源能源和環(huán)境權(quán)益、人才技術(shù)等，需開展可獲得性分析，提供相關(guān)證明材料，強(qiáng)化項(xiàng)目可落地性。1.規(guī)劃政策
分析項(xiàng)目?jī)?nèi)容與現(xiàn)有國(guó)家及地方相關(guān)規(guī)劃及政策目標(biāo)的符合性， 包括經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、國(guó)土空間規(guī)劃（生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界等）、生態(tài)環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃等專項(xiàng)規(guī)劃；擴(kuò)大內(nèi)需、共同富裕、鄉(xiāng)村振興、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能減排、碳達(dá)峰碳中和、產(chǎn)業(yè)政策與行業(yè)準(zhǔn)入條件等政策目標(biāo)。提供項(xiàng)目規(guī)劃政策的符合性情況表。2.用地用海
項(xiàng)目涉及用地的，明確并列表說(shuō)明項(xiàng)目?jī)?nèi)容涉及場(chǎng)址的土地權(quán)屬類別、占地面積、土地利用狀況、取得土地方式、土地獲取成本等內(nèi)容。項(xiàng)目涉及用海用島的，明確用海用島的方式、具體位置和規(guī)模、權(quán)益獲得方式及獲取成本等內(nèi)容。提供項(xiàng)目?jī)?nèi)容空間落位圖， 含土地利用狀況等信息。3.資源能源和環(huán)境權(quán)益
分析項(xiàng)目區(qū)域水資源消耗、能耗、污染減排指標(biāo)控制要求等要素對(duì)本項(xiàng)目的保障情況，分析相關(guān)權(quán)益歸屬EOD項(xiàng)目實(shí)施主體的可行性、獲得方式、獲取成本。涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標(biāo)的，需分析指標(biāo)的可獲得性。（七）EOD之一體化實(shí)施可行性論證
分析項(xiàng)目要素保障、經(jīng)營(yíng)權(quán)益、預(yù)期收益等能夠依法依規(guī)歸屬于同一個(gè)市場(chǎng)主體實(shí)施的可行性。生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目投資建設(shè)、運(yùn)維經(jīng)營(yíng)等均由該主體統(tǒng)籌推進(jìn)、一體化實(shí)施。（八）項(xiàng)目組織主體和實(shí)施主體
1.項(xiàng)目組織主體
項(xiàng)目組織主體是指市、縣（區(qū)）人民政府或園區(qū)管委會(huì)，主要負(fù)責(zé)組織領(lǐng)導(dǎo)、項(xiàng)目謀劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、督促推進(jìn)、評(píng)估指導(dǎo)等工作。政府有關(guān)部門各司其職，為項(xiàng)目立項(xiàng)、生態(tài)環(huán)境治理、關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、要素保障、融資支持提供服務(wù)和技術(shù)指導(dǎo)。2.項(xiàng)目實(shí)施主體
（1）項(xiàng)目實(shí)施主體
項(xiàng)目實(shí)施主體在《實(shí)施導(dǎo)則》中被定義為市場(chǎng)主體。在政府引導(dǎo)、企業(yè)和社會(huì)各界參與、市場(chǎng)化運(yùn)作的前提下，市場(chǎng)主體按照自主決策、自負(fù)盈虧的原則，負(fù)責(zé)項(xiàng)目落地實(shí)施、運(yùn)維經(jīng)營(yíng)。那么，市場(chǎng)主體是否包含本地國(guó)有企業(yè)？筆者認(rèn)為《實(shí)施導(dǎo)則》并未限制，本地國(guó)有企業(yè)想要作為實(shí)施主體參與EOD項(xiàng)目，首先應(yīng)明確國(guó)有企業(yè)參與投資的資金來(lái)源，若為國(guó)有企業(yè)自有資金，或地方財(cái)政已向本地國(guó)有企業(yè)“追加投資”，當(dāng)財(cái)政資金變?yōu)槠髽I(yè)自有資金性質(zhì)后再由本地國(guó)有企業(yè)投資到EOD項(xiàng)目，避免針對(duì)某一個(gè)具體項(xiàng)目而注資，筆者認(rèn)為是可行的。其次，應(yīng)明確市場(chǎng)主體確定方式。（2）實(shí)施主體確定方式
EOD項(xiàng)目實(shí)施主體采用競(jìng)爭(zhēng)性方式確定，如公開招標(biāo)等。若市場(chǎng)主體單獨(dú)參與項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)，可視情況選擇是否成立EOD項(xiàng)目公司；若市場(chǎng)主體投資建設(shè)和運(yùn)維經(jīng)營(yíng)能力不足，則應(yīng)組建聯(lián)合體參與競(jìng)爭(zhēng)，并成立EOD項(xiàng)目公司；實(shí)施主體不得僅為工程建設(shè)單位、財(cái)務(wù)投資人等。
依法依規(guī)確定項(xiàng)目實(shí)施主體后，項(xiàng)目組織主體與實(shí)施主體簽訂《EOD項(xiàng)目合同》，合同中不得以任何形式約定政府支出責(zé)任和融資擔(dān)保等涉及政府隱性債務(wù)的事項(xiàng)。（九）項(xiàng)目定位-企業(yè)投資項(xiàng)目
根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》，項(xiàng)目實(shí)施主體按照企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案有關(guān)規(guī)定，開展EOD項(xiàng)目整體立項(xiàng)。
企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案與政府投資項(xiàng)目審批制的主要區(qū)別體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：1.適用范圍
政府投資項(xiàng)目審批制只適用于政府投資的項(xiàng)目。而企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制適用于企業(yè)不使用政府資金投資建設(shè)的重大項(xiàng)目和限制類項(xiàng)目，備案制則適用于企業(yè)投資的中小項(xiàng)目。2.審核內(nèi)容
政府投資項(xiàng)目審批制是對(duì)投資項(xiàng)目的全方位審批，包括項(xiàng)目建議書、可行性研究報(bào)告、初步設(shè)計(jì)及概算等。而企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制中，政府主要從社會(huì)和經(jīng)濟(jì)公共管理的角度進(jìn)行審核，如項(xiàng)目的資源利用、能源消耗、生態(tài)環(huán)境影響以及社會(huì)效果等，并不負(fù)責(zé)考慮企業(yè)投資項(xiàng)目的市場(chǎng)前景、資金來(lái)源、經(jīng)濟(jì)效益等因素。備案制則主要是企業(yè)向主管部門報(bào)告制定的或完成的事項(xiàng)。3.程序環(huán)節(jié)
政府投資項(xiàng)目審批制需要經(jīng)過(guò)項(xiàng)目建議書、可研報(bào)告、初步設(shè)計(jì)等多個(gè)環(huán)節(jié)。而企業(yè)投資項(xiàng)目核準(zhǔn)制或備案制則只有項(xiàng)目申請(qǐng)核準(zhǔn)或備案一個(gè)環(huán)節(jié)，程序相對(duì)簡(jiǎn)化。（十）項(xiàng)目前期工作
1.編制實(shí)施方案
EOD項(xiàng)目實(shí)施方案主要包含項(xiàng)目總體情況、項(xiàng)目?jī)?nèi)容、要素保障分析、項(xiàng)目組織與管理、投資估算與資金籌措、財(cái)務(wù)分析、保障措施等內(nèi)容。2.市場(chǎng)測(cè)試
開展實(shí)施方案市場(chǎng)測(cè)試，獲取潛在或意向市場(chǎng)主體和金融機(jī)構(gòu)等對(duì)項(xiàng)目的響應(yīng)情況?？山M織開展項(xiàng)目初步盡職調(diào)查。根據(jù)市場(chǎng)測(cè)試反饋情況，優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施方案，提高項(xiàng)目的可行性和可融資性。項(xiàng)目實(shí)施方案編制完成后，應(yīng)組織開展評(píng)估論證。3.EOD項(xiàng)目入庫(kù)
EOD模式試點(diǎn)期間，按照生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)入庫(kù)指南要求，采用生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)開展項(xiàng)目信息報(bào)送、對(duì)接、反饋、完善等工作，推送金融機(jī)構(gòu)。按照“成熟一個(gè)，申報(bào)一個(gè)”的原則，由縣級(jí)及以上生態(tài)環(huán)境部門通過(guò)生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目管理系統(tǒng)線上申報(bào)，省級(jí)生態(tài)環(huán)境部門論證評(píng)估同意后由線上提交。（十一）項(xiàng)目建設(shè)與運(yùn)營(yíng)
1.建設(shè)期
2.運(yùn)維經(jīng)營(yíng)管理
對(duì)運(yùn)營(yíng)服務(wù)類項(xiàng)目，明確項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)服務(wù)內(nèi)容、運(yùn)營(yíng)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、運(yùn)營(yíng)服務(wù)計(jì)量、運(yùn)營(yíng)維護(hù)與修理方案等，評(píng)價(jià)運(yùn)營(yíng)服務(wù)質(zhì)量和效果可達(dá)性。對(duì)產(chǎn)品生產(chǎn)類項(xiàng)目，基本確定項(xiàng)目的產(chǎn)品質(zhì)量安全保障、原材料供應(yīng)保障、燃料動(dòng)力供應(yīng)保障以及維護(hù)維修方案等，評(píng)價(jià)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)有效性和可持續(xù)性。3.項(xiàng)目后評(píng)價(jià)
項(xiàng)目組織主體在項(xiàng)目進(jìn)入運(yùn)營(yíng)期第二年開展項(xiàng)目后評(píng)價(jià)，對(duì)項(xiàng)目EOD模式符合性、項(xiàng)目目標(biāo)實(shí)現(xiàn)情況、實(shí)施效益與經(jīng)驗(yàn)等開展分析和總結(jié)。（十二）項(xiàng)目實(shí)施流程
根據(jù)《實(shí)施導(dǎo)則》，EOD項(xiàng)目的實(shí)施流程包括：項(xiàng)目謀劃、方案設(shè)計(jì)、主體確定、項(xiàng)目實(shí)施、評(píng)估監(jiān)督。1.項(xiàng)目謀劃
在項(xiàng)目謀劃階段，實(shí)施流程為項(xiàng)目發(fā)起、識(shí)別環(huán)境問題、識(shí)別關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)、項(xiàng)目融合分析、明確要素保障、一體化實(shí)施可行性論證。2.方案設(shè)計(jì)
在方案設(shè)計(jì)階段，實(shí)施流程為項(xiàng)目資金平衡分析、編制方案初稿、開展市場(chǎng)測(cè)試、完善實(shí)施方案、開展論證評(píng)估、申請(qǐng)項(xiàng)目入庫(kù)。3.主體確定
在主體確定階段，實(shí)施流程為競(jìng)爭(zhēng)性方式確定實(shí)施主體、簽署合同。4.項(xiàng)目實(shí)施
在項(xiàng)目實(shí)施階段，實(shí)施流程為項(xiàng)目立項(xiàng)、籌措資金、融資對(duì)接、投資建設(shè)、建設(shè)期項(xiàng)目自評(píng)估、運(yùn)營(yíng)管理。5.評(píng)估監(jiān)督
在評(píng)估監(jiān)督階段，實(shí)施流程為運(yùn)營(yíng)期項(xiàng)目后評(píng)價(jià)、接受監(jiān)督檢查、信息公開與公眾監(jiān)督。
▲圖1 生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）項(xiàng)目實(shí)施流程圖要精心設(shè)計(jì)和包裝關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)，經(jīng)營(yíng)性收益穩(wěn)定的現(xiàn)金流和還款來(lái)源保障是能否實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目可融資性的基礎(chǔ)，對(duì)關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的策劃要考慮經(jīng)營(yíng)性收益及還款來(lái)源的穩(wěn)定性和可實(shí)現(xiàn)性。貸款期限一般可到15-20年。金融機(jī)構(gòu)優(yōu)先選擇優(yōu)惠政策強(qiáng)的國(guó)家開發(fā)銀行、中國(guó)農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行、中國(guó)進(jìn)出口銀行等。
EOD項(xiàng)目進(jìn)入生態(tài)環(huán)保金融支持項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)后，有關(guān)金融機(jī)構(gòu)遵循獨(dú)立審貸（或?qū)徟?、自主決策、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)原則，將符合本機(jī)構(gòu)信貸或投資支持條件的項(xiàng)目納入其儲(chǔ)備庫(kù)，并及時(shí)與有關(guān)項(xiàng)目單位溝通對(duì)接，推進(jìn)信貸（或投資）審批等。已發(fā)放貸款或資金支持的項(xiàng)目納入支持庫(kù)。對(duì)不符合金融資金支持條件的項(xiàng)目予以淘汰。
（一）投資估算
總投資估算包括建設(shè)投資、建設(shè)期融資費(fèi)和流動(dòng)資金。在編制EOD項(xiàng)目投資估算時(shí)，需注意：
1.說(shuō)明投資估算編制依據(jù)。
2.投資估算應(yīng)科學(xué)客觀、依據(jù)充分，參照國(guó)家、行業(yè)相關(guān)投資定額標(biāo)準(zhǔn)及其他材料估算各項(xiàng)內(nèi)容投資。
3.明確建設(shè)期內(nèi)分年度投資計(jì)劃、更新改造和追加投資計(jì)劃等事項(xiàng)。
4.明確生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容的投資額度及投資占比。
5.項(xiàng)目投資估算應(yīng)包括土地、資源等獲取成本。若不包括，應(yīng)說(shuō)明土地、資源等獲得方式，且合理可行（如為租賃，建設(shè)期費(fèi)用納入項(xiàng)目投資，運(yùn)營(yíng)期費(fèi)用納入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本）。（二）資金籌措
明確資金來(lái)源及構(gòu)成、項(xiàng)目資本金籌集方式和比例、項(xiàng)目融資來(lái)源及渠道。實(shí)施主體要加強(qiáng)與金融機(jī)構(gòu)接洽，以項(xiàng)目自身經(jīng)營(yíng)性現(xiàn)金流作為項(xiàng)目融資的載體，不為融資提供股東擔(dān)保及增信。為了避免政府隱性債務(wù)，在資金籌措時(shí)，需注意：
1.不得含有政府資金投入，包括中央財(cái)政資金、地方財(cái)政資金等。以政府資金實(shí)施的內(nèi)容，不納入項(xiàng)目范圍，確保項(xiàng)目為企業(yè)投資項(xiàng)目。筆者認(rèn)為資金籌措涉及政府投資、財(cái)政資金資本金注入、政府專項(xiàng)債券或建設(shè)期投資補(bǔ)助，運(yùn)營(yíng)期運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼和貸款貼息均屬于禁止范疇。
2.不得含有任何形式政府中長(zhǎng)期支出責(zé)任和融資擔(dān)保等增加地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的事項(xiàng)。
（一）原則
1.以EOD項(xiàng)目為整體開展財(cái)務(wù)測(cè)算。
2.項(xiàng)目資金平衡方案相關(guān)數(shù)據(jù)應(yīng)客觀真實(shí)。
3.開展項(xiàng)目資金平衡分析，確保不依靠政府資金投入即可實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資金自平衡。項(xiàng)目資金無(wú)法平衡的情況下，應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容，降低項(xiàng)目投資和成本。（二）項(xiàng)目收益
EOD項(xiàng)目收益包括產(chǎn)業(yè)收入、資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)收入等，如溫泉收入、租售收入、特色民宿收入、會(huì)議中心收入、停車收入、充電樁收入、旅游收入、廣告收入、林下經(jīng)濟(jì)收入、土石料、淤泥、泥沙、優(yōu)質(zhì)表土及鄉(xiāng)土植物銷售收入等。在測(cè)算時(shí)，應(yīng)開展盡職調(diào)查，依據(jù)充分，避免為了追求項(xiàng)目資金平衡而虛列收益、虛高測(cè)算、不切實(shí)際。應(yīng)分析相關(guān)收益屬于EOD項(xiàng)目實(shí)施主體的可行性，如項(xiàng)目涉及取水調(diào)水、光伏上網(wǎng)指標(biāo)的，需分析指標(biāo)的可獲得性，在投標(biāo)或項(xiàng)目實(shí)施前未落實(shí)具體收益，則不得納入項(xiàng)目收益。關(guān)于項(xiàng)目收益，《實(shí)施導(dǎo)則》做了較大幅度的完善和規(guī)定：1.非本項(xiàng)目的相關(guān)收益不得納入項(xiàng)目收益，如農(nóng)業(yè)項(xiàng)目中農(nóng)民收入。筆者認(rèn)為可以從三個(gè)角度來(lái)理解：一是本項(xiàng)目自身產(chǎn)生的收益可作為項(xiàng)目收益來(lái)源；二是本項(xiàng)目范圍內(nèi)歸屬于他人經(jīng)營(yíng)、租賃產(chǎn)生的收益不得納入項(xiàng)目收益；三是本項(xiàng)目范圍外的經(jīng)營(yíng)性收益不得納入項(xiàng)目收益。2.本項(xiàng)目相關(guān)的政府收入不得納入項(xiàng)目收益，如預(yù)期土地出讓收入、項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期預(yù)期的新增財(cái)政收入、稅收收入、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益、砂石等礦產(chǎn)資源交易收益等。這是對(duì)項(xiàng)目相關(guān)的政府收入更進(jìn)一步的規(guī)定，環(huán)辦科財(cái)〔2022〕6號(hào)文規(guī)定“除規(guī)范的PPP項(xiàng)目外，不涉及運(yùn)營(yíng)期間政府付費(fèi)，不以土地出讓收益、稅收、預(yù)期新增財(cái)政收入等返還補(bǔ)助作為項(xiàng)目收益”，《實(shí)施導(dǎo)則》則是再次強(qiáng)調(diào)。城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益一度認(rèn)為是EOD項(xiàng)目的收益來(lái)源，主要源自《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于鼓勵(lì)和支持社會(huì)資本參與生態(tài)保護(hù)修復(fù)的意見》（國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)），該文件提出“社會(huì)資本將修復(fù)區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復(fù)為農(nóng)用地并驗(yàn)收合格后，騰退的建設(shè)用地指標(biāo)可以優(yōu)先用于相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，節(jié)余指標(biāo)可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，但《實(shí)施導(dǎo)則》已明確禁止城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤交易收益作為EOD項(xiàng)目收益來(lái)源。砂石等礦產(chǎn)資源交易收益也一度認(rèn)為是EOD項(xiàng)目的收益來(lái)源，主要源自國(guó)辦發(fā)〔2021〕40號(hào)文在實(shí)務(wù)理解過(guò)程中將砂石料和土石料混同，但《實(shí)施導(dǎo)則》已明確禁止砂石等礦產(chǎn)資源交易收益作為EOD項(xiàng)目收益來(lái)源。3.項(xiàng)目收益涉及土石料、淤泥、泥沙、優(yōu)質(zhì)表土及鄉(xiāng)土植物等剩余資源利用的，由縣級(jí)以上地方人民政府依托公共資源交易平臺(tái)體系處置可作為項(xiàng)目收益來(lái)源，需分析本項(xiàng)目實(shí)施主體獲得原料及加工銷售等經(jīng)營(yíng)權(quán)益的可行性及成本。自然資源要素配置要按照《自然資源部關(guān)于探索利用市場(chǎng)化方式推進(jìn)礦山生態(tài)修復(fù)的意見》（自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)）等規(guī)定的程序和要求執(zhí)行。自然資規(guī)〔2019〕6號(hào)文要求“對(duì)地方政府組織實(shí)施的歷史遺留露天開采類礦山的修復(fù)，因削坡減荷、消除地質(zhì)災(zāi)害隱患等修復(fù)工程新產(chǎn)生的土石料及原地遺留的土石料，可以無(wú)償用于本修復(fù)工程；確有剩余的，可對(duì)外進(jìn)行銷售，由縣級(jí)人民政府納入公共資源交易平臺(tái)，銷售收益全部用于本地區(qū)生態(tài)修復(fù)，涉及社會(huì)投資主體承擔(dān)修復(fù)工程的，應(yīng)保障其合理收益。土石料利用方案和礦山生態(tài)修復(fù)方案要在科學(xué)評(píng)估論證基礎(chǔ)上，按‘一礦一策’原則同步編制，經(jīng)縣級(jí)自然資源主管部門報(bào)市級(jí)自然資源主管部門審查同意后實(shí)施”。4. 存在不確定性的收益不得納入項(xiàng)目收益，如未落實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償資金、森林濕地碳匯等。在項(xiàng)目策劃和測(cè)算時(shí)，如未落實(shí)的生態(tài)補(bǔ)償資金、森林濕地碳匯收益具有很大的收益不確定性，均不能作為項(xiàng)目資金平衡的收益來(lái)源。筆者認(rèn)為可作為項(xiàng)目收益的“后備軍”，待EOD項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中已落實(shí)該部分收益后，可作為實(shí)際收益來(lái)源，但項(xiàng)目在編制《實(shí)施方案》和測(cè)算之初，不能將未落實(shí)的不確定性收益作為項(xiàng)目收益來(lái)源。5.生態(tài)環(huán)境治理后關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)增值收益原則上應(yīng)與生態(tài)環(huán)境治理內(nèi)容投資規(guī)模大致相當(dāng)。
綜上，對(duì)于項(xiàng)目收益不足的EOD項(xiàng)目，不足部分不能進(jìn)行財(cái)政支持，應(yīng)通過(guò)項(xiàng)目其他收益彌補(bǔ)（項(xiàng)目范圍內(nèi)的其他運(yùn)營(yíng)收益）或根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況優(yōu)化調(diào)整項(xiàng)目?jī)?nèi)容，降低項(xiàng)目投資和成本實(shí)現(xiàn)資金平衡。
（三）項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本
運(yùn)營(yíng)成本包括生態(tài)環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本、產(chǎn)業(yè)運(yùn)營(yíng)成本等。在測(cè)算運(yùn)營(yíng)成本時(shí)，運(yùn)營(yíng)成本估算應(yīng)科學(xué)客觀，測(cè)算依據(jù)充分。避免運(yùn)營(yíng)成本估算結(jié)果偏低、漏項(xiàng)，如將部門生態(tài)環(huán)境治理運(yùn)營(yíng)維護(hù)成本不納入項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)成本等。避免簡(jiǎn)單采用比例系數(shù)法計(jì)算，不滿足深度要求。（四）項(xiàng)目財(cái)務(wù)評(píng)價(jià)
根據(jù)項(xiàng)目財(cái)務(wù)測(cè)算邊界條件，分別從盈利能力、償債能力、財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析三個(gè)方面進(jìn)行分析，得到結(jié)論。1.盈利能力分析
從項(xiàng)目投資現(xiàn)金流量表中，分析靜態(tài)指標(biāo)如項(xiàng)目投資靜態(tài)回收期，動(dòng)態(tài)指標(biāo)如項(xiàng)目投資動(dòng)態(tài)回收期、項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率、項(xiàng)目投資財(cái)務(wù)凈現(xiàn)值；從項(xiàng)目資本金現(xiàn)金流量表中，分析動(dòng)態(tài)指標(biāo)如項(xiàng)目資本金財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率；從投資各方現(xiàn)金流量表中，分析投資各方財(cái)務(wù)內(nèi)部收益率；從利潤(rùn)與利潤(rùn)分配表中，分析總投資收益率、項(xiàng)目資本金凈利潤(rùn)率。通過(guò)靜態(tài)和動(dòng)態(tài)各指標(biāo)的計(jì)算分析，得到EOD項(xiàng)目是否具備盈利能力。2.償債能力分析
從資產(chǎn)負(fù)債表中，分析資產(chǎn)負(fù)債率、利息備付率、償債備付率，其中，利息備付率和償債備付率越高，表明利息償付的保障程度和用于還本付息的資金保障程度越高，滿足債權(quán)人的要求。3.財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析
財(cái)務(wù)可持續(xù)性是指財(cái)務(wù)生產(chǎn)能力，實(shí)施主體不僅要關(guān)注當(dāng)前的盈利能力或償債能力，還要綜合考慮項(xiàng)目在長(zhǎng)期內(nèi)維持穩(wěn)定、健康和增長(zhǎng)的能力。在財(cái)務(wù)計(jì)劃現(xiàn)金流量表中項(xiàng)目計(jì)算期內(nèi)均有足夠的凈現(xiàn)金流維持項(xiàng)目正常運(yùn)營(yíng)，項(xiàng)目財(cái)務(wù)具有可持續(xù)性。
通過(guò)對(duì)項(xiàng)目盈利能力、償債能力、財(cái)務(wù)可持續(xù)性分析，才能全面判斷項(xiàng)目是否具備經(jīng)濟(jì)性。對(duì)于EOD項(xiàng)目來(lái)說(shuō)，當(dāng)項(xiàng)目具備合規(guī)性、可融資性、經(jīng)濟(jì)性，EOD項(xiàng)目是值得拓展實(shí)施的。