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由于EOD項目的投融資需要調(diào)動的資源巨大，涉及大量的環(huán)保以外事項，如道路、產(chǎn)業(yè)、城市規(guī)劃等，截至目前，沒有任何一家民企作為投資人參與項目的競爭。

      2021年9月江蘇省人民政府發(fā)布的《江蘇省“十四五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》發(fā)布并提到：“鼓勵推廣生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式，推動生態(tài)環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)全面融入?yún)^(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展、城鎮(zhèn)建設(shè)?！痹谑〖墝用鏋镋OD項目提供政策支持。規(guī)劃明確表明：在流域方面，將視角轉(zhuǎn)向魚米之鄉(xiāng)等農(nóng)村地區(qū)，提出重點開展“農(nóng)村生態(tài)清潔小流域”建設(shè)，并鼓勵推廣生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)（EOD）模式。隨后省發(fā)改委聯(lián)合住建廳等10個部門將EOD推廣到市政基礎(chǔ)設(shè)施層面。

      2021年12月江蘇省發(fā)布《推進污水資源化利用的實施方案》，鼓勵采用EOD開發(fā)模式，建設(shè)一批“新概念”污水處理廠、尾水生態(tài)凈化濕地等工程，形成可復制可推廣的利用模式。2019年江蘇省成立戰(zhàn)略性環(huán)保企業(yè)—江蘇省環(huán)保集團，其在2021年12月江蘇省第十四次黨代會提出明確提出：“探索環(huán)境修復+開發(fā)建設(shè)EOD新模式”，成為EOD項目實施主體，打通EOD項目落地的“最后一公里”。

      2023年3月江蘇省生態(tài)環(huán)境廳、江蘇省發(fā)展改革委和江蘇省財政廳聯(lián)合印發(fā)《江蘇省生態(tài)環(huán)境導向開發(fā)模式（EOD）實施工作方案（試行）》，提出“十四五”期間，力爭在全省范圍內(nèi)建設(shè)省級EOD試點項目40個，自2023年起新增15個試點項目納入國家生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫。

      40號文明確“社會資本可通過以下方式在生態(tài)保護修復中獲得收益，采取“生態(tài)保護修復+產(chǎn)業(yè)導入”方式，利用獲得的自然資源資產(chǎn)使用權(quán)或特許經(jīng)營權(quán)發(fā)展適宜產(chǎn)業(yè)；對投資形成的具有碳匯能力且符合相關(guān)要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易；通過經(jīng)政府批準的資源綜合利用獲得收益等?！鄙鲜鲆?guī)定可以理解為EOD項目的收益包含了：產(chǎn)業(yè)、產(chǎn)權(quán)、自然資源使用權(quán)、特許經(jīng)營權(quán)、資源綜合利用權(quán)、碳匯權(quán)等，也即環(huán)境治理的經(jīng)濟效益全部可以內(nèi)部化。但在實踐中，對于EOD項目運營期間政府是否應(yīng)付費、礦產(chǎn)資源、“土地指標交易收入”能否作為項目的收益來源相關(guān)問題仍有爭議。

1.EOD項目在運營期間政府是否付費

      兩批試點項目中部分項目實施內(nèi)容包含了土地整理相關(guān)內(nèi)容，因此涉及到土地出讓金返還或土地增值收益問題，并帶來在項目運營期間政府付費等問題。但隨著6號文對入庫EOD項目的投資額、子項目數(shù)量及環(huán)境治理內(nèi)容及實現(xiàn)目標等方面具體的規(guī)范要求，現(xiàn)階段的儲備庫項目顯然已經(jīng)不能再包含土地整理相關(guān)內(nèi)容。因此，EOD項目運營期間不再具有政府以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助形式付費的情形。

2.砂石等礦產(chǎn)資源等能否作為項目的收益來源

      按照相關(guān)法律法規(guī)及40號文第等的規(guī)定，對于項目實施過程中產(chǎn)生的河沙、尾礦等自然資源，實施主體無“開采權(quán)”，能享有的僅是與實施環(huán)境治理項目相關(guān)的“使用權(quán)”或“利用權(quán)”，而不能享有收益權(quán)，即有權(quán)通過使用或利用獲得相應(yīng)收益，而無權(quán)直接將資源作為收益來源。

3.“土地指標交易收入”能否作為項目收益來源

      整治后的土地指標交易收入作為項目收入和項目收益來源，是否存在合法合規(guī)性及政府隱性債務(wù)風險，在實踐中有著不同的認識和理解。根據(jù)40號文相關(guān)規(guī)定“社會資本將修復區(qū)域內(nèi)的建設(shè)用地修復為農(nóng)用地并驗收合格后，節(jié)余指標可以按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，在省域范圍內(nèi)流轉(zhuǎn)使用”，多地金融機構(gòu)對土地指標交易收入作為項目收益或還款來源也是認可的。因此筆者認為，無論是補充耕地指標交易收入還是占補平衡指標交易收入，都可以作為項目的收益來源。

1.土地使用權(quán)的取得方式

      生態(tài)環(huán)境治理用地根據(jù)國家《劃撥土地目錄》應(yīng)屬于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)用地，可以劃撥用地方式取得，而對于產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地是否可通過項目整體招標獲得尚未明確。若想以項目整體招標方式取得產(chǎn)業(yè)開發(fā)用地，現(xiàn)階段應(yīng)通過協(xié)議等方式將土地開發(fā)的詳細規(guī)則列明，保證在今后的糾紛中于法有據(jù)。

2.產(chǎn)業(yè)開發(fā)的土地使用權(quán)是否應(yīng)有償取得

      根據(jù)《江蘇省土地管理條例》第五十條，建設(shè)單位和個人使用國有土地，除依法可以以劃撥方式取得外，應(yīng)當以出讓、租賃、作價出資（入股）等有償方式取得國有土地使用權(quán)，并在依法繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費和其他費用后方可使用土地、辦理不動產(chǎn)登記手續(xù)。國有土地使用權(quán)出讓由設(shè)區(qū)的市、縣（市）人民政府統(tǒng)一組織，自然資源主管部門負責具體實施，按照國家有關(guān)規(guī)定采用招標、拍賣、掛牌或者協(xié)議等公開方式進行。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地以及同一宗地有兩個以上意向用地者的，應(yīng)當采取招標、拍賣、掛牌的方式出讓。因此若不符合劃撥土地目錄的土地，應(yīng)當納入項目建設(shè)成本，繳納土地出讓金。

3.土地作為項目資產(chǎn)處置時的合規(guī)性

      若EOD項目設(shè)置了項目公司處置子項資產(chǎn)的條款，且在獲得土地時未支付土地費用，則根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第四十五條規(guī)定，在將土地作為項目資產(chǎn)處置前應(yīng)補繳土地出讓金。

1.合作期限的確定

      由于EOD項目建設(shè)運營周期普遍較長，為保證EOD項目整個生命周期的正常運轉(zhuǎn)，建議在項目合同中要明確合作期限，一般以建設(shè)期+還款期、建設(shè)期+運營期、建設(shè)期+回購期、建設(shè)期+缺陷責任期等形式進行約定，可以對項目分類分段設(shè)定合作期限，對于合作期限非正常延長或縮短要設(shè)計對應(yīng)的權(quán)責條款。

2.設(shè)立項目公司的相關(guān)條款

      EOD項目通常由中標社會資本方與政府平臺公司成立項目公司，在設(shè)立項目公司的過程中，可采取以下方式合理規(guī)避風險：

（1）根據(jù)需求，以項目整體或分子項設(shè)立項目公司；

（2）提高實施主體在項目公司的股權(quán)比例；

（3）合理確定注冊資本金金額；

（4）注冊資本金可采用分批繳納方式減輕資金壓力；

（5）預留第三方進入項目公司的通道；

（6）在股權(quán)鎖定期屆滿后允許退出；

（7）降低實施主體參與分紅的比例或爭取實施主體不參與分紅的項目合同條款。

3.具化前期費用

      EOD項目總投資構(gòu)成中，工程建設(shè)前期費用一般包括征地拆遷安置補償費或購地費。為降低項目實施風險，應(yīng)盡量降低前期費用金額，明確資金使用方式，可以實行上限包干以規(guī)避超支風險，分期支付以降低資金壓力，設(shè)置及時回收條款以爭取及時回籠資金等。

4.確?；貓髾C制有效

      目前，落地實施的EOD項目主要收入來源包括土地溢價、產(chǎn)業(yè)反哺分成收益、資源補償及對價、經(jīng)營性收入及其他收入、政府購買服務(wù)、股權(quán)轉(zhuǎn)讓所得等?；诋斍皩嶋H，可采取尋求定向支持農(nóng)業(yè)農(nóng)村的土地出讓收益、政府根據(jù)項目區(qū)域財政收入增長給予的專項支持、國家生態(tài)環(huán)保專項補貼資金、土地指標及碳排放指標等交易收入、項目自身經(jīng)營性收益等方式，積極拓寬收入來源，確保回報機制有效。

5.融資條款的設(shè)置

      目前EOD項目的資本金融資方式通常為多個施工單位組成的聯(lián)合體共同融資或者預留引入信托或基金管理公司等第三方股東的接口，后期通過通道尋求認購方或施工單位分別出資。在嚴禁新增隱性債務(wù)要求下金融機構(gòu)對EOD項目貸款審批更加嚴格、謹慎。為此，建議在策劃項目時提前與銀行等金融機構(gòu)溝通，盡量按其融資放款條件將更多經(jīng)營性內(nèi)容加入（如水廠、礦產(chǎn)、發(fā)電、供熱、供氣等）、減少征地拆遷補償量且控制規(guī)模、尋找本地平臺企業(yè)提供增信擔保等。另外要明晰項目融資主體為項目公司、社會資本方還是招標主體；項目各方是協(xié)助融資還是代替融資；是否需要提供股東借款、融資擔保、增信、差額補助等融資支持保障措施以及融資不到位的處置措施等內(nèi)容。

政策法規(guī)的不健全會導致項目前期策劃不充分，對實施風險評估不到位，無法合理保障社會資本方的利益，形成潛在的糾紛隱患。建議在EOD項目實施過程中，提前謀劃，在現(xiàn)行基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)法律法規(guī)的指導下，針對項目風險深入研判，確保各方共擔風險。