一、EOD模式的發展歷程

目前，EOD模式的發展經歷了探索試點啟動、項目擴容以及常態化入庫三個歷程。

2021年4月，生態環境部辦公廳、發改委、國開行辦公室聯合發布了《關于同意開展生態環境導向的開發（EOD）模式試點的通知》。此文件中同意36個項目開展EOD試點工作，這時候EOD模式開始真正的落地生根。

經過一年發展，在2022年4月，生態環境部、國家發改委、國開行聯合發布了《第二批（EOD）試點的通知》，文件同意58個項目開展試點工作，此次試點出臺的相關政策在降低融資難度的同時規范了運營模式。至此，以這兩批試點項目的批復為依托，EOD項目開始真正意義上進入到了實踐層面。

2022年4月，《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（“6號文”）中明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開始實施入庫管理制度，這也標志著EOD模式發展到了一個新的階段——常態化入庫。

到此階段，EOD模式出現了3大變化：

（1）項目只要成熟一個，入庫一個，就不用再組織申報了；

（2）每一個省（區）的項目數量由3個變成了5個；

（3）貸款銀行也從原來的一家變成了多家，以原來的主要政策性金融機構為基礎，不斷進行擴展，到現在大型國有商業銀行也在積極對接。

當然，如果能入庫的話，優勢還是非常明顯的，不光可以更多地享受從國家到地方的政策支持，還能避免隱形債務。

二、EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構生態網絡。通過環境治理、生態系統修復、生態網絡構建，為城市發展創造良好的生態基底，帶動土地升值；

第二階段：整體提升城市環境。通過完善公共設施、交通能力、城市布局優化、特色塑造等提升城市整體環境質量，為后續產業運營提供優質條件；

第三階段：產業導入及人才引進。通過人口流入及產業發展激活區域經濟，從而增加居民收入、企業利潤和政府稅收，最終實現自我強化的正反饋回報機制。

其收益來源主要為：土地溢價及土地出讓收入、產業反哺分成收益。

近年來發達國家推行的污染排放權也是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權、炭排放權等交易制度來健全環境治理的市場體系。

三、EOD項目三大落地方式

1、PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限，且項目實施不緊迫的區域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規定的上限、但項目實施緊迫的區域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(Authorize)—建設(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權單位履行業主職責，依約提供所需公共產品及服務，政府履行規則制定、績效考核等職責，同時支付授權運營費用。

3、“流域治理+片區開發”

在政府財政支出額度超過財政部規定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區域，EOD模式可采用“流域治理+片區開發”方式實施項目。

四、EOD適宜的四大項目應用

1、廢棄礦山修復

對于廢棄礦山修復，可爭取實現投入與產出的自求平衡。第一，以修復過程中開采的石料銷售收入彌補修復成本；第二，運用城鄉建設用地增減掛鉤、土地復墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山修復后的土地可用于建設農業基地、主題公園、特色產業園等，拓展經濟效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產支撐柱，替換出礦產資源，產生收入。

2、農業農村綜合開發

生態果蔬采摘、美麗鄉村旅游等是將農業生產與環境治理相結合的代表模式。此外，中辦、國辦《關于調整完善土地出讓收入使用范圍優先支持鄉村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農業農村的資金，可重點用于與農業農村直接相關的山水林田湖草生態保護修復。這無疑為農村農業產業與環境協調開發提供了一定的資金保障。

3、城鄉供排水一體化

城市水務基礎設施建設經過較長時間的發展，已較為完善。而農村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉一體化。以供水支持排水，以城市支持農村，構建大項目包，確保整體實現盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務全產業鏈的城鄉一體化模式，著力解決農村用水的難題。

4、重點流域治理

流域內生態產品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優先關注砂石的開采和利用。《關于促進砂石行業健康有序發展的指導意見》（發改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權、海域使用權等作為融資的補充擔保措施。

五、EOD模式的實施路徑主要分為以下幾步

一、明確生態治理的目標。EOD模式是為了解決當前生態環境問題，需要開展科學全面的項目前期謀劃。結合具體的區域特征和治理需求，對實施緊迫性強、生態環境效益高、對關聯產業有較強價值溢出的項目進行有針對性的項目謀劃和頂層設計，確定合理的項目實施邊界和目標要求，明確項目的建設內容、技術路線、投資估算等。其中，生態環境治理項目主要涉及區域流域綜合整治、廢棄礦山修復等生態修復與保護等公益性較強、收益性較差的治理項目。

二、識別關聯產業。在充分考慮生態環境治理項目的外部經濟性和環境質量改善后提升價值的外溢流向的基礎上，明確與生態治理項目相關聯的產業開發項目。產業開發項目應充分結合當地的實際情況，一方面可以通過利用土地發展生態農業、文化旅游、康養、鄉村振興、特色地產、“光伏+”和生物質能利用等清潔能源項目，另一方面也可以出售未來產業的開發或經營權，比如基礎設施的特許經營權、礦產等資源的開采權等。結合項目的收益水平等綜合測算，確定產業開發項目的邊界范圍和建設內容。

三、分析一體化實施地可行性。在確定了生態環境治理項目和產業開發項目后，要對兩者一體化實施的可行性進行分析。從項目的區域特征、實施主體、技術路線、投資估算、相關政策、實施期限等方面，綜合分析其可行性，整體測算項目的成本和收益，在保障社會資本投資收益的前提下，盡可能地實現項目的成本收益平衡，最大程度上減少政府地投入。在兩個項目均可行的前提下，進行EOD項目地統籌設計。

四、建立內部反哺機制。將生態環境治理項目和關聯產業開發項目一體化實施后，在收益上既要考慮產業開發項目自身的盈利能力，也要考慮到生態環境治理成效帶來的外部經濟效益；在成本上既要考慮產業開發所需的成本，也要考慮生態環境治理的成本。在保證合理利潤的基礎上，盡可能地實現成本收益平衡。當項目的收益難以覆蓋成本時，政府可以使用中央和省級專項資金、政府專項債、國際金融貸款、政府投資基金投資、政府和社會資本合作（PPP）出資等政府資金進行支持。其中，可申請專項資金的項目領域有：水污染防治。土壤污染防治、農村環境治理等；可申請專項債的項目領域有：污水處理設施與管網建設、垃圾處理與環衛處置建設等。

五、因地制宜推進項目實施。生態環境治理和關聯產業類型多樣，不同的融合發展路徑與操作方式存在較大的差異。我們應因地制宜，選擇最合適的當地區域實際的EOD項目。將選擇好的EOD項目依據實際需求選擇分別立項整體實施或整體立項。最后，要加強對項目的監管，確保整個EOD項目的規范實施。

EOD模式實施的關鍵在于：“一體化”。是指將生態環境治理項目和產業開發項目作為一個整體的項目。具體體現在三個方面：一是整個項目由一個市場主體統籌實施，這個市場主體不僅可以是一個主體，也可以是政府和社會資本等共同成立的項目公司；二是兩類項目要融為一體，作為一個整體項目統籌實施，綜合測算整體項目的成本和收益；三是加強EOD項目的統一規劃，采用建設-運營一體化的方式實施。只有通過一體化的方式實施才可以避免兩類項目割裂實施，能確保產業開發項目對生態環境治理項目的有效反哺。