一、EOD模式的發(fā)展歷程

目前，EOD模式的發(fā)展經(jīng)歷了探索試點啟動、項目擴容以及常態(tài)化入庫三個歷程。

2021年4月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳、發(fā)改委、國開行辦公室聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于同意開展生態(tài)環(huán)境導(dǎo)向的開發(fā)（EOD）模式試點的通知》。此文件中同意36個項目開展EOD試點工作，這時候EOD模式開始真正的落地生根。

經(jīng)過一年發(fā)展，在2022年4月，生態(tài)環(huán)境部、國家發(fā)改委、國開行聯(lián)合發(fā)布了《第二批（EOD）試點的通知》，文件同意58個項目開展試點工作，此次試點出臺的相關(guān)政策在降低融資難度的同時規(guī)范了運營模式。至此，以這兩批試點項目的批復(fù)為依托，EOD項目開始真正意義上進入到了實踐層面。

2022年4月，《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南（試行）》（“6號文”）中明確了可以入庫項目的范圍、要求和所需材料，EOD項目開始實施入庫管理制度，這也標(biāo)志著EOD模式發(fā)展到了一個新的階段——常態(tài)化入庫。

到此階段，EOD模式出現(xiàn)了3大變化：

（1）項目只要成熟一個，入庫一個，就不用再組織申報了；

（2）每一個?。▍^(qū)）的項目數(shù)量由3個變成了5個；

（3）貸款銀行也從原來的一家變成了多家，以原來的主要政策性金融機構(gòu)為基礎(chǔ)，不斷進行擴展，到現(xiàn)在大型國有商業(yè)銀行也在積極對接。

當(dāng)然，如果能入庫的話，優(yōu)勢還是非常明顯的，不光可以更多地享受從國家到地方的政策支持，還能避免隱形債務(wù)。

二、EOD模式開展的三個階段

第一階段：重構(gòu)生態(tài)網(wǎng)絡(luò)。通過環(huán)境治理、生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)、生態(tài)網(wǎng)絡(luò)構(gòu)建，為城市發(fā)展創(chuàng)造良好的生態(tài)基底，帶動土地升值；

第二階段：整體提升城市環(huán)境。通過完善公共設(shè)施、交通能力、城市布局優(yōu)化、特色塑造等提升城市整體環(huán)境質(zhì)量，為后續(xù)產(chǎn)業(yè)運營提供優(yōu)質(zhì)條件；

第三階段：產(chǎn)業(yè)導(dǎo)入及人才引進。通過人口流入及產(chǎn)業(yè)發(fā)展激活區(qū)域經(jīng)濟，從而增加居民收入、企業(yè)利潤和政府稅收，最終實現(xiàn)自我強化的正反饋回報機制。

其收益來源主要為：土地溢價及土地出讓收入、產(chǎn)業(yè)反哺分成收益。

近年來發(fā)達國家推行的污染排放權(quán)也是很好的例證，我國目前也正積極推行排污權(quán)、炭排放權(quán)等交易制度來健全環(huán)境治理的市場體系。

三、EOD項目三大落地方式

1、PPP

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限，且項目實施不緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用PPP方式實施項目。

2、ABO

在政府財政支出額度較大，但支出額度未超過財政部規(guī)定的上限、但項目實施緊迫的區(qū)域，EOD模式可采用ABO方式實施項目。ABO模式，一般指授權(quán)(Authorize)—建設(shè)(Build)—運營(Operate)模式，由政府授權(quán)單位履行業(yè)主職責(zé)，依約提供所需公共產(chǎn)品及服務(wù)，政府履行規(guī)則制定、績效考核等職責(zé)，同時支付授權(quán)運營費用。

3、“流域治理+片區(qū)開發(fā)”

在政府財政支出額度超過財政部規(guī)定的上限、項目實施緊迫，但土地市場較為活躍的區(qū)域，EOD模式可采用“流域治理+片區(qū)開發(fā)”方式實施項目。

四、EOD適宜的四大項目應(yīng)用

1、廢棄礦山修復(fù)

對于廢棄礦山修復(fù)，可爭取實現(xiàn)投入與產(chǎn)出的自求平衡。第一，以修復(fù)過程中開采的石料銷售收入彌補修復(fù)成本；第二，運用城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、土地復(fù)墾等政策，通過耕地“占補平衡”延伸土地價值；第三，礦山修復(fù)后的土地可用于建設(shè)農(nóng)業(yè)基地、主題公園、特色產(chǎn)業(yè)園等，拓展經(jīng)濟效益；第四，部分礦山中，可通過煤矸石粉粹形成的低成本混凝土替代原礦產(chǎn)支撐柱，替換出礦產(chǎn)資源，產(chǎn)生收入。

2、農(nóng)業(yè)農(nóng)村綜合開發(fā)

生態(tài)果蔬采摘、美麗鄉(xiāng)村旅游等是將農(nóng)業(yè)生產(chǎn)與環(huán)境治理相結(jié)合的代表模式。此外，中辦、國辦《關(guān)于調(diào)整完善土地出讓收入使用范圍優(yōu)先支持鄉(xiāng)村振興的意見》中指出，土地出讓收入中用于農(nóng)業(yè)農(nóng)村的資金，可重點用于與農(nóng)業(yè)農(nóng)村直接相關(guān)的山水林田湖草生態(tài)保護修復(fù)。這無疑為農(nóng)村農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與環(huán)境協(xié)調(diào)開發(fā)提供了一定的資金保障。

3、城鄉(xiāng)供排水一體化

城市水務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)過較長時間的發(fā)展，已較為完善。而農(nóng)村供排水項目通常小而分散、收益較低，特別是農(nóng)村污水處理率不足10%，存在較大的資金需求。因此，可考慮供排一體化、城鄉(xiāng)一體化。以供水支持排水，以城市支持農(nóng)村，構(gòu)建大項目包，確保整體實現(xiàn)盈利。例如，福建省三明市、南平市等地正在運用這一思路探索水務(wù)全產(chǎn)業(yè)鏈的城鄉(xiāng)一體化模式，著力解決農(nóng)村用水的難題。

4、重點流域治理

流域內(nèi)生態(tài)產(chǎn)品資源、周邊土地資源均有豐富的潛在價值，目前階段可優(yōu)先關(guān)注砂石的開采和利用?！蛾P(guān)于促進砂石行業(yè)健康有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》（發(fā)改價格〔2020〕473號）中，提出“推進河砂開采與河道治理相結(jié)合”，及“逐步有序推進海砂開采利用”，鼓勵以砂石收益補充流域治理的支出。在重點流域治理的項目開發(fā)中，可搭配砂石開采收入作為項目融資的還款來源。此外，亦可將砂石開采權(quán)、海域使用權(quán)等作為融資的補充擔(dān)保措施。

五、EOD模式的實施路徑主要分為以下幾步

一、明確生態(tài)治理的目標(biāo)。EOD模式是為了解決當(dāng)前生態(tài)環(huán)境問題，需要開展科學(xué)全面的項目前期謀劃。結(jié)合具體的區(qū)域特征和治理需求，對實施緊迫性強、生態(tài)環(huán)境效益高、對關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有較強價值溢出的項目進行有針對性的項目謀劃和頂層設(shè)計，確定合理的項目實施邊界和目標(biāo)要求，明確項目的建設(shè)內(nèi)容、技術(shù)路線、投資估算等。其中，生態(tài)環(huán)境治理項目主要涉及區(qū)域流域綜合整治、廢棄礦山修復(fù)等生態(tài)修復(fù)與保護等公益性較強、收益性較差的治理項目。

二、識別關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)。在充分考慮生態(tài)環(huán)境治理項目的外部經(jīng)濟性和環(huán)境質(zhì)量改善后提升價值的外溢流向的基礎(chǔ)上，明確與生態(tài)治理項目相關(guān)聯(lián)的產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目。產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目應(yīng)充分結(jié)合當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況，一方面可以通過利用土地發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)、文化旅游、康養(yǎng)、鄉(xiāng)村振興、特色地產(chǎn)、“光伏+”和生物質(zhì)能利用等清潔能源項目，另一方面也可以出售未來產(chǎn)業(yè)的開發(fā)或經(jīng)營權(quán)，比如基礎(chǔ)設(shè)施的特許經(jīng)營權(quán)、礦產(chǎn)等資源的開采權(quán)等。結(jié)合項目的收益水平等綜合測算，確定產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目的邊界范圍和建設(shè)內(nèi)容。

三、分析一體化實施地可行性。在確定了生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目后，要對兩者一體化實施的可行性進行分析。從項目的區(qū)域特征、實施主體、技術(shù)路線、投資估算、相關(guān)政策、實施期限等方面，綜合分析其可行性，整體測算項目的成本和收益，在保障社會資本投資收益的前提下，盡可能地實現(xiàn)項目的成本收益平衡，最大程度上減少政府地投入。在兩個項目均可行的前提下，進行EOD項目地統(tǒng)籌設(shè)計。

四、建立內(nèi)部反哺機制。將生態(tài)環(huán)境治理項目和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目一體化實施后，在收益上既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目自身的盈利能力，也要考慮到生態(tài)環(huán)境治理成效帶來的外部經(jīng)濟效益；在成本上既要考慮產(chǎn)業(yè)開發(fā)所需的成本，也要考慮生態(tài)環(huán)境治理的成本。在保證合理利潤的基礎(chǔ)上，盡可能地實現(xiàn)成本收益平衡。當(dāng)項目的收益難以覆蓋成本時，政府可以使用中央和省級專項資金、政府專項債、國際金融貸款、政府投資基金投資、政府和社會資本合作（PPP）出資等政府資金進行支持。其中，可申請專項資金的項目領(lǐng)域有：水污染防治。土壤污染防治、農(nóng)村環(huán)境治理等；可申請專項債的項目領(lǐng)域有：污水處理設(shè)施與管網(wǎng)建設(shè)、垃圾處理與環(huán)衛(wèi)處置建設(shè)等。

五、因地制宜推進項目實施。生態(tài)環(huán)境治理和關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)類型多樣，不同的融合發(fā)展路徑與操作方式存在較大的差異。我們應(yīng)因地制宜，選擇最合適的當(dāng)?shù)貐^(qū)域?qū)嶋H的EOD項目。將選擇好的EOD項目依據(jù)實際需求選擇分別立項整體實施或整體立項。最后，要加強對項目的監(jiān)管，確保整個EOD項目的規(guī)范實施。

EOD模式實施的關(guān)鍵在于：“一體化”。是指將生態(tài)環(huán)境治理項目和產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目作為一個整體的項目。具體體現(xiàn)在三個方面：一是整個項目由一個市場主體統(tǒng)籌實施，這個市場主體不僅可以是一個主體，也可以是政府和社會資本等共同成立的項目公司；二是兩類項目要融為一體，作為一個整體項目統(tǒng)籌實施，綜合測算整體項目的成本和收益；三是加強EOD項目的統(tǒng)一規(guī)劃，采用建設(shè)-運營一體化的方式實施。只有通過一體化的方式實施才可以避免兩類項目割裂實施，能確保產(chǎn)業(yè)開發(fā)項目對生態(tài)環(huán)境治理項目的有效反哺。