農(nóng)村生活污水治理是當前農(nóng)村人居環(huán)境治理的重點、難點和關鍵點，建立和完善相關政策法律體系是推動該項工作的重要保障。

本文梳理了我國農(nóng)村生活污水治理的法律頂層設計以及自“十一五”以來農(nóng)村生活污水治理政策法律發(fā)展過程，按《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展五年規(guī)劃綱要》的周期劃分為“著力推動—重點發(fā)展—加速推進—攻堅提升”四個階段，對不同階段的特點進行了分析，識別我國農(nóng)村生活污水治理存在的主要問題，并結合問題和當前農(nóng)村建設實際，提出了加速建立全過程、全要素的國家法律體系，加速建立全方位、一體化的政策制度和加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術標準的建議，以期為農(nóng)村生活污水治理制度建設提供參考。

在以習近平同志為核心的黨中央的堅強領導下，我國農(nóng)村生活污水治理政策法律建設工作伴隨著農(nóng)村環(huán)境綜合整治起步，圍繞著農(nóng)村人居環(huán)境整治提升進一步深化發(fā)展，現(xiàn)在又隨著鄉(xiāng)村建設行動的深入推進，逐步走出一條具有中國特色的農(nóng)村生活污水治理之路。

據(jù)《2020年中國生態(tài)環(huán)境統(tǒng)計年報》公布數(shù)據(jù)顯示，全國農(nóng)村生活污水治理率達到25.5%，其中東、中、西部地區(qū)分別達到36.3%、19.3%和16.8%，相比2016年22%的治理率有了明顯提升。

但是，我國農(nóng)村生活污水治理存在總體發(fā)展水平不高、區(qū)域發(fā)展不平衡、設施建設不完善、管護機制不健全、政策法律有待加強、規(guī)范標準有待完善等問題，與農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的要求和農(nóng)民群眾對美好生活的向往還有較大的差距。

因此，明確農(nóng)村生活污水治理現(xiàn)狀，識別存在的主要問題，建立完善的相關政策法律是推動工作的重要保障。

本文系統(tǒng)總結了“十一五”到“十四五”期間我國農(nóng)村生活污水治理政策法律體系沿著“著力推動—重點發(fā)展—加速推進—攻堅提升”四階段的發(fā)展特點，梳理我國農(nóng)村生活污水治理政策法律的演進路徑和內(nèi)在邏輯，識別存在的主要問題，并結合當前農(nóng)村建設實際，提出了不僅要加速建立全過程、全要素的國家法律體系，還要加速建立全方位、一體化的政策制度，并進一步加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術標準的建議，以期為農(nóng)村生活污水治理制度建設提供參考。

目前，我國尚未對農(nóng)村生活污水治理進行專門立法，相關規(guī)范主要散見于《中華人民共和國憲法》（以下簡稱《憲法》）和《中華人民共和國環(huán)境保護法》（以下簡稱《環(huán)境保護法》）、《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）和《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》），《中華人民共和國農(nóng)業(yè)法》（以下簡稱《農(nóng)業(yè)法》）、《中華人民共和國鄉(xiāng)村振興促進法》（以下簡稱《鄉(xiāng)村振興促進法》）等法律法規(guī)中，隨著農(nóng)村生活污水治理工作的不斷推進，逐步構建了針對性不斷加強、關聯(lián)度不斷加深的法律頂層設計，初步形成了以《憲法》為統(tǒng)領、《環(huán)境保護法》為指引、《水污染防治法》為主體，其他相關法律法規(guī)相互補充、銜接的法律體系。

《憲法》。《憲法》第九條規(guī)定禁止任何組織或個人用任何手段侵害或破壞自然資源?！稇椃ā反_定了國家保護環(huán)境和資源的責任，是農(nóng)村生活污水治理的根本法律依據(jù)。

《環(huán)境保護法》。該法于1989年12月26日公布實施，2014年修訂，對保護生態(tài)環(huán)境進行了一般性規(guī)定，對農(nóng)村生活污水治理工作僅在第五十條和第五十一條作了原則性規(guī)定。

該法規(guī)定，各級人民政府應重視農(nóng)業(yè)面源污染的防治，提高農(nóng)村環(huán)境保護公共服務水平，推動農(nóng)村環(huán)境綜合整治，積極開展環(huán)境監(jiān)測和污染防治工作，應當在財政預算中安排資金支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水處理等環(huán)境保護工作。

《水法》。該法于1988年7月1日起施行，2002年修訂，2009年、2016年修改?！端ā访鞔_提出建立節(jié)水型社會的發(fā)展目標，第二十三條要求“地方各級人民政府應當結合本地區(qū)水資源的實際情況，按照地表水與地下水統(tǒng)一調(diào)度開發(fā)、開源與節(jié)流相結合、節(jié)流優(yōu)先和污水處理再利用的原則，合理組織開發(fā)、綜合利用水資源。”《水法》明確了農(nóng)村生活污水處理要遵循污水處理再利用的原則。

《水污染防治法》。該法于1984年頒布實施，1996年修正、2008年修訂、2017年修正?！端廴痉乐畏ā纷鳛楸Ｗo水環(huán)境的專門法，對防治水體污染、保護和改善水環(huán)境、保障人體健康和正常生活、促進鄉(xiāng)村建設起到了具體的指導作用。

1984年首次頒布實施的該法律的重點是防止地表水污染，對農(nóng)田灌溉水質(zhì)標準、農(nóng)藥安全使用避免造成水污染進行了規(guī)定。2008年全面修訂后，首次提出防治農(nóng)業(yè)面源污染，在第四章“水污染防治措施”中，設立一節(jié)專門提及農(nóng)業(yè)和農(nóng)村水污染防治。

2017年對法律再次進行了修正，明確了各級人民政府的水環(huán)境質(zhì)量責任，規(guī)定實施總量控制制度和排污許可制度，加大農(nóng)業(yè)農(nóng)村水污染防治違法行為的懲治力度。特別指出國家支持農(nóng)村污水防治、垃圾處理設施的建設，以推進農(nóng)村污水、垃圾集中處理。

地方各級人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃建設農(nóng)村污水防治、垃圾處理設施，并保障其正常運行。經(jīng)過三次修正和修訂，國家立法理念、基本法律制度和法律責任等多方面顯著進步，更好地回應了新時代水污染防治工作的要求。

《農(nóng)業(yè)法》。該法于1993年頒布，對農(nóng)業(yè)資源與環(huán)境保護等方面作了具體的規(guī)定，其中有關水污染防治的法條，集中分布在“農(nóng)業(yè)資源與農(nóng)業(yè)環(huán)境保護”這一章。

該法規(guī)定各級人民政府需加強小流域綜合治理，預防并治理水土流失；針對廢水排放對水體所造成的污染，縣級以上人民政府需責成相關單位開展治理，對污染狀況進行科學評估，嚴格執(zhí)法，對違法主體依法論處。

《鄉(xiāng)村振興促進法》。該法于2021年頒布，在第五章“生態(tài)保護”的第三十七條、第四十條和第七章“城鄉(xiāng)融合”的第五十二條中，從機制建設、耕地保護、城鄉(xiāng)融合發(fā)展的角度對農(nóng)村污水治理作了具體規(guī)定。

其中，第三十七條規(guī)定，各級人民政府應當建立政府、村級組織、企業(yè)、農(nóng)民等各方面參與的共建共管共享機制，治理農(nóng)村垃圾和污水，持續(xù)改善農(nóng)村人居環(huán)境；第四十條規(guī)定，禁止違法將未經(jīng)達標處理的城鎮(zhèn)污水向農(nóng)業(yè)農(nóng)村轉移；第五十二條規(guī)定，縣級以上地方人民政府應當統(tǒng)籌規(guī)劃、建設、管護城鄉(xiāng)道路以及垃圾污水處理等公共基礎設施和新型基礎設施，以推動城鄉(xiāng)基礎設施互聯(lián)互通。

黨中央、國務院高度重視依法推進農(nóng)村生活污水治理，經(jīng)過“十一五”至“十四五”期間的“著力推動—重點發(fā)展—加速推進—攻堅提升”過程，我國逐步形成了相對較為完善的農(nóng)村污水治理相關政策體系。

1.“著力推動”——“十一五”期間開啟農(nóng)村環(huán)境保護政策制定新紀元，農(nóng)村生活污水治理成為重點內(nèi)容

十一五”期間，我國經(jīng)濟高速增長，黨的十六屆五中全會提出推進社會主義新農(nóng)村建設，作出我國已經(jīng)跨入工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)階段的重要判斷?！吨泄仓醒腙P于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》提出要按照生產(chǎn)發(fā)展、生活寬裕、鄉(xiāng)風文明、村容整潔、管理民主的要求，明確要加大保護環(huán)境力度，積極防治農(nóng)村面源污染。

但是，隨著重化工產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展，保護生態(tài)環(huán)境任務異常艱巨。相對于城市水污染控制，農(nóng)村污水治理一直處于嚴重滯后狀態(tài)。據(jù)原建設部2005年抽樣調(diào)查結果，96%的村莊沒有排水渠道和污水處理系統(tǒng)，生產(chǎn)和生活污水隨意排放，危害群眾健康。

2007年，《國家環(huán)境保護“十一五”規(guī)劃》第一次以國務院名義印發(fā)，提出“深入實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，明確開展農(nóng)村環(huán)境綜合整理。

同年，國務院辦公廳轉發(fā)原環(huán)保總局等部門發(fā)布的《關于加強農(nóng)村環(huán)境保護工作意見》，要求大力推進農(nóng)村生活污染治理，因地制宜開展農(nóng)村污水治理行動，逐步推進縣域污水和垃圾處理設施的統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理。

2008年，國務院首次召開全國農(nóng)村環(huán)境保護工作會議，表明了黨中央、國務院加強農(nóng)村環(huán)境保護，把農(nóng)村環(huán)境保護與城市環(huán)境保護統(tǒng)籌考慮且全面推進的決心。

2009年，原環(huán)境保護部、財政部、發(fā)展改革委推出《關于實行“以獎促治”加快解決突出的農(nóng)村環(huán)境問題實施方案》，提出實行“以獎促治”優(yōu)先治理淮河、海河、遼河、太湖、巢湖、滇池、松花江、三峽庫區(qū)及其上游、南水北調(diào)水源地及沿線等水污染防治重點流域、區(qū)域；重點支持農(nóng)村飲用水水源地保護、生活污水和垃圾處理等。

原環(huán)境保護部和財政部設立了中央農(nóng)村環(huán)境保護專項資金,其中用于實行“以獎促治”的專項資金重點支持農(nóng)村生活污水治理。

同年，原住建部發(fā)布《分區(qū)域農(nóng)村生活污水處理技術指南》，并組織編制了東北、華北、東南、中南、西南、西北六個地區(qū)的《農(nóng)村生活污水處理技術指南》，總結各地區(qū)農(nóng)村生活污水特征與排放要求，排水系統(tǒng)、農(nóng)村生活污水處理技術及選擇、處理設施管理、工程實例。

2010年，原環(huán)境保護部頒布《農(nóng)村生活污染防治技術政策》，指導各地制訂農(nóng)村生活污水的防治規(guī)劃和設施建設，要求在源頭削減、污染控制與資源化利用的基礎上，遵循分散處理為主、分散處理與集中處理相結合的原則，對糞便和生活雜排水實行分離并進行處理。

同年，原環(huán)境保護部發(fā)布《農(nóng)村生活污染控制技術規(guī)范》（HJ 574—2010），規(guī)范了低能耗分散式污水處理、集中污水處理、雨污水收集和排放幾大技術。

2.“重點發(fā)展”——“十二五”期間農(nóng)村生活污水治理政策受到更廣泛關注，東部地區(qū)率先強力推進

“十二五”期間，工業(yè)化進入中期，國民經(jīng)濟進入了以工補農(nóng)、以城帶鄉(xiāng)的階段。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展成為全面建設小康社會根本要求。2012年召開黨的十八大提出要把生態(tài)文明建設放在突出地位，農(nóng)村污水治理受到全社會的關注。

第十二屆全國人大常委會第八次會議審議通過全面修訂后的《環(huán)境保護法》，以法律形式確定應當在財政預算中安排資金支持農(nóng)村生活污水處理。

《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十二個五年規(guī)劃綱要》提出加強農(nóng)村飲用水水源地保護、農(nóng)村河道綜合整治和水污染綜合治理的總體要求。

《國家環(huán)境保護“十二五”規(guī)劃》明確要提高農(nóng)村生活污水和垃圾處理水平，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)和規(guī)模較大村莊建設集中式污水處理設施，將城市周邊村鎮(zhèn)的污水納入城市污水收集管網(wǎng)統(tǒng)一處理，居住分散的村莊要推進分散式、低成本、易維護的污水處理設施建設。

國務院辦公廳印發(fā)了《關于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導意見》，要求應循序漸進改善農(nóng)村人居環(huán)境，加快農(nóng)村環(huán)境綜合整治，重點治理農(nóng)村垃圾和污水。

原環(huán)境保護部辦公廳制定了《農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量綜合評估技術指南（征求意見稿）》，國務院印發(fā)《水污染防治行動計劃》，提出農(nóng)村污水治理要統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一建設、統(tǒng)一管理，要建立污水處理等公用設施的長效管護制度，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)管理一體化，要探索提煉農(nóng)村生活污水處理工程技術方案。

農(nóng)業(yè)農(nóng)村部制定了《美麗鄉(xiāng)村建設指南》（GB/T 32000—2015）規(guī)范文件。《農(nóng)村生活污水處理項目建設與投資指南》也隨之出臺，行業(yè)對標準問題開始關注。

3.“加速推進”——“十三五”期間農(nóng)村生活污水治理政策密集出臺，為建設農(nóng)村生態(tài)宜居注入新的動力

2018年的全國生態(tài)環(huán)境保護大會確立了習近平生態(tài)文明思想，中共中央總書記習近平作出堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的重要指示，開啟了新時代生態(tài)環(huán)境保護工作的新階段。

“十三五”時期國家密集出臺一系列政策，確立了“因地制宜、尊重習慣，應治盡治、利用為先，就地就近、生態(tài)循環(huán)，梯次推進、建管并重，發(fā)動農(nóng)戶、效果長遠”的農(nóng)村生活污水治理基本思路。

各地立足我國農(nóng)村實際，以污水減量化、分類就地處理、循環(huán)利用為導向，加強統(tǒng)籌規(guī)劃，突出重點區(qū)域，選擇適宜模式，完善標準體系，強化管護機制，走出了善作善成、久久為功的中國特色農(nóng)村生活污水治理之路。

2016年，國務院出臺的《“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃》要求貫徹落實“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”的發(fā)展理念，要求全國所有縣城和重點鎮(zhèn)具備污水收集處理能；整縣推進農(nóng)村污水處理統(tǒng)一規(guī)劃、建設、管理；積極推進城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施和服務向農(nóng)村延伸。

2017年，十九大作出實施鄉(xiāng)村振興的戰(zhàn)略部署，提出堅持農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先，生態(tài)宜居是鄉(xiāng)村振興的內(nèi)在要求，生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村最大優(yōu)勢和寶貴財富。

同年，原環(huán)境保護部、財政部聯(lián)合印發(fā)了《全國農(nóng)村環(huán)境綜合整治“十三五”規(guī)劃》，提出要因地制宜選取農(nóng)村生活和垃圾污水治理技術和模式。

2018年，以深入學習浙江“千村示范、萬村整治”工程經(jīng)驗為引領，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)了《農(nóng)村人居環(huán)境整治三年行動方案》，要求因地制宜、梯次推進農(nóng)村生活污水治理，著力解決農(nóng)村污水橫流、水體黑臭等問題。

同年，生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)《農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動計劃》，提出各省（區(qū)、市）要區(qū)分排水方式、排放去向等，加快制、修訂農(nóng)村生活污水處理排放標準，篩選農(nóng)村生活污水治理實用技術和設施設備，采用適合本地區(qū)的污水治理技術和模式，保障農(nóng)村污染治理設施長效運行；生態(tài)環(huán)境部辦公廳、住房和城鄉(xiāng)建設部辦公廳出臺《關于加快制定地方農(nóng)村生活污水處理排放標準的通知》，要求各地按照自身特點制定農(nóng)村生活污水處理排放標準。

全國絕大多數(shù)省（區(qū)、市）出臺了地方農(nóng)村生活污水排放標準。農(nóng)村生活污水處理排放標準逐漸成為農(nóng)村環(huán)境管理、選擇農(nóng)村污水處理技術和工藝，指導污水處理設施建設和核算運行維護成本的重要依據(jù)。

2019年，生態(tài)環(huán)境部會同水利部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部印發(fā)《關于推進農(nóng)村黑臭水體治理工作的指導意見》，在農(nóng)村地區(qū)啟動黑臭水體治理工作，開展排查、摸清底數(shù)，選擇典型區(qū)域先行先試，按照“分類治理、分期推進”的工作思路，充分調(diào)動農(nóng)民群眾的積極性、主動性，補齊農(nóng)村水生態(tài)環(huán)境保護的突出短板。

同年，中央農(nóng)村工作領導小組辦公室、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、生態(tài)環(huán)境部等9部門聯(lián)合印發(fā)《關于推進農(nóng)村生活污水治理的指導意見》，這是第一部專門針對農(nóng)村生活污水治理的指導意見，闡述了農(nóng)村生活污水治理的重要意義，確立了推進農(nóng)村生活污水治理的總體要求、遵循的基本原則，確定了全面摸清現(xiàn)狀、科學編制行動方案、合理選擇技術模式、促進生產(chǎn)生活用水循環(huán)利用、加快標準制修訂、完善建設和管護機制、統(tǒng)籌推進農(nóng)村廁所革命和推進農(nóng)村黑臭水體治理的八項重點任務等一系列規(guī)劃方案指導意見和技術標準。

2019年9月，生態(tài)環(huán)境部辦公廳印發(fā)的《縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃編制指南（試行）》，指導各地編制《縣域農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃》，提高規(guī)劃編制的科學性、系統(tǒng)性和可操作性。

同年，住房和城鄉(xiāng)建設部發(fā)布了《農(nóng)村生活污水處理工程技術標準》，標準規(guī)范了農(nóng)村生活污水處理工程建設、運行、維護及管理，成為農(nóng)村生活污水處理工程選用適用技術、保證處理效果、開展監(jiān)督管理依據(jù)。

2020年中國國際貿(mào)易促進委員會建設行業(yè)分會發(fā)布了《小型生活污水處理設備標準》《小型生活污水處理設備評估規(guī)則》《村莊生活污水處理設施運行維護技術規(guī)程》三項團體標準，標準自2021年3月1日起實施。

《中國城鄉(xiāng)建設統(tǒng)計年鑒2020》顯示，2020年我國全建制鎮(zhèn)鄉(xiāng)村農(nóng)村污水處理設施的數(shù)量為11374座、處理能力2877萬m3/d,約為2016年約3倍和2倍。農(nóng)村生活污水治理建設速度明顯加大。

4.“攻堅提升”——“十四五”期間農(nóng)村生活污水治理政策制定更加系統(tǒng)精準，各方治理措施向縱深推進

2021年，我國脫貧攻堅戰(zhàn)取得決定性勝利、全面建成了小康社會。中共中央、國務院印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，提出實施農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動，統(tǒng)籌農(nóng)村改廁和污水、黑臭水體治理，因地制宜建設污水處理設施。

同年，中共中央、國務院發(fā)布《關于深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)的意見》，提出持續(xù)打好農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)，要求注重統(tǒng)籌規(guī)劃、有效銜接，因地制宜推進生活污水治理，基本消除較大面積的農(nóng)村黑臭水體，改善農(nóng)村人居環(huán)境。農(nóng)村生活污水治理的污染防治攻堅戰(zhàn)也從“堅決打好”到“深入打好”。

為接續(xù)推進新發(fā)展階段農(nóng)村人居環(huán)境整治提升，2021年中共中央辦公廳、國務院辦公廳出臺了《農(nóng)村人居環(huán)境整治提升五年行動方案（2021—2025年）》，明確有較好基礎、基本具備條件和地處偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)等三個類型地區(qū)農(nóng)村生活污水治理和長效管護機制目標，提出分區(qū)分類推進治理，重點整治水源保護區(qū)和城鄉(xiāng)結合部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府駐地、中心村、旅游風景區(qū)等人口居住集中區(qū)域農(nóng)村生活污水，加強農(nóng)村黑臭水體治理，基本消除較大面積黑臭水體，是扎實推進新時期農(nóng)村生活污水治理提效工作的重要依據(jù)。

《農(nóng)村環(huán)境整治資金管理辦法》《住房和城鄉(xiāng)建設部國家開發(fā)銀行關于推進開發(fā)性金融支持縣域生活垃圾污水處理設施建設的通知》等指導性文件依次出臺，吸引各類社會資本投入城鄉(xiāng)基礎設施建設，力爭補足長期以來農(nóng)村生活垃圾污水收集處理設施存在的欠賬。

可以預期“十四五”時期是農(nóng)村生活污水治理加快發(fā)展速度的關鍵期，更是建設質(zhì)量提升的黃金期。

近年來，隨著我國農(nóng)村生活污水治理的工作力度不斷加大，農(nóng)村生活污水治理政策法律也實踐中不斷完善，為新時期農(nóng)村生活污水治理工作打下了基礎、積累了經(jīng)驗。

但是現(xiàn)行農(nóng)村生活污水治理的政策法律一些問題，從總體上來看，主要體現(xiàn)在法律規(guī)范政策定性和框架性的內(nèi)容多、定量和科學指導內(nèi)容少，指導性、方向性的規(guī)定較多、剛性長牙齒的較少。

1.法律剛性有待加強

國家層面缺乏專項法律規(guī)范?，F(xiàn)行的與農(nóng)村人居環(huán)境改善相關的法律和行政法規(guī)，對強化農(nóng)村生活污水治理工作發(fā)揮了積極作用，由于受當時歷史環(huán)境、管理體制的限制，零散地體現(xiàn)在各個部門法中，多是原則性規(guī)定，沒有明確農(nóng)村生活污水治理的細節(jié)問題，缺少具體、可行的方案。

難以完全適應當前工作的需要，不足以規(guī)范農(nóng)村生活污水治理工作。如現(xiàn)行的《水污染防治法》更多的是針對重點水污染物、有毒有害水污染物、工業(yè)廢水和城鎮(zhèn)污水防治的監(jiān)督管理，對于農(nóng)村地區(qū)亂排生活污水行為缺少相應法律責任條款；《鄉(xiāng)村振興促進法》更多的是要求各級人民政府要因地制宜規(guī)劃、建設、管護好垃圾污水處理設施，缺少違反相關規(guī)定的處罰。

與德國、日本等農(nóng)村現(xiàn)代化國家相比，我國農(nóng)村生活污水治理領域一直沒有形成一套比較完整的、規(guī)范的法律體系，沒有明確各級人民政府在農(nóng)村生活污水治理中的責任劃分，導致在實際工作中打亂仗，影響治理的效果。

2.地方立法尚且滯后

我國農(nóng)村生活污水治理迎來快速推進和攻堅提升階段，特別是“十三五”以來，在國家政策的強力推動下，我國相繼制定了一系列相關配套的政策、指南、實施方案，以及以縣域為單位統(tǒng)籌推進農(nóng)村生活污水治理的各項重點任務。

但是，從全國范圍看，在快節(jié)奏的農(nóng)村生活污水治理發(fā)展過程中，政策梳理總結、提升升級不夠。地方層面的相關政策的效力等級較低，缺乏地方立法不利于今后農(nóng)村生活污水治理工作的系統(tǒng)性、規(guī)范性、有序性推進。

3.政策有待不斷完善

一是體制機制不健全。農(nóng)村生活污水治理是一項系統(tǒng)工程，涉及到生態(tài)環(huán)境、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、住建、水利、科技、發(fā)改、自然資源、鄉(xiāng)村振興、財政、銀保監(jiān)等多個部門，需要整合多方力量,條塊結合、部門聯(lián)動、合力推進。

在國家層面，根據(jù)中央農(nóng)辦等九部門聯(lián)合印發(fā)的《關于推進農(nóng)村生活污水治理的指導意見》精神，明確了由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門牽頭改善農(nóng)村人居環(huán)境，生態(tài)環(huán)境部門具體抓好農(nóng)村生活污水治理的工作職責。

而伴隨著地方機構改革，農(nóng)村生活污水治理職能和監(jiān)管職能進一步被調(diào)整，有的地區(qū)由生態(tài)環(huán)境部門負責牽頭抓總、有的地區(qū)是住建部門在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、還有的地區(qū)由農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門具體落實，如浙江省明確由省住房和城鄉(xiāng)建設廳牽頭抓好農(nóng)村生活污水治理；江西省吉安市成立了全域推進農(nóng)村生活污水治理工作領導小組，辦公室設在吉安市農(nóng)業(yè)農(nóng)村局等等。

更多的地區(qū)部門之間職能分工不夠細化明確、權力和責任歸屬不清晰、權利邊界不明晰，農(nóng)村生活污水治理缺乏管理主體，相互推諉情況也時有發(fā)生，工作推進中未形成合力，各建各管情況較為普遍。

二是缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃。雖然大部分都相應出臺了農(nóng)村人居環(huán)境整治提升行動實施意見或農(nóng)業(yè)農(nóng)村污染治理攻堅戰(zhàn)行動方案，但真正落實了縣域或鄉(xiāng)域農(nóng)村污水治理專項規(guī)劃或方案的地區(qū)少之又少，各地普遍面臨著農(nóng)村污水治理底數(shù)不清、任務分解未落實的問題。

在工作實際中，存在上級主管部門為完成任務把農(nóng)村生活污水治理責任直接壓給縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的現(xiàn)象，由于中央支持農(nóng)村生活污水治理專項資金有限，地方用于農(nóng)村生活污水治理設施建設的資金投入不足，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)既缺乏規(guī)劃設計能力、也缺少建設運維的資金和隊伍，導致在政策執(zhí)行、項目銜接上力不從心，嚴重影響農(nóng)村生活污水治理工作進度。同時，當前機制還缺乏對第三方和農(nóng)戶責權的明確規(guī)定，忽視了農(nóng)戶是直接收益主體，這帶來了“干部干、百姓看”的潛在弊端。

4.規(guī)范制定較為零散

農(nóng)村生活污水標準規(guī)范缺位、技術選擇偏離實際需求，使得管理缺乏科學依據(jù)，這是農(nóng)村污水治理亟待解決的問題。

雖然大多地區(qū)制定了農(nóng)村生活污水治理標準規(guī)范或技術指南，但農(nóng)村生活污水治理的規(guī)劃、設計、施工、裝備、安裝、運行、維護、評價、驗收等標準規(guī)范尚不完善，在實際操作中簡單套用“城鎮(zhèn)治理模式”的現(xiàn)象比較普遍，在設計處理能力時往往忽視農(nóng)村實際常住人口所需、當?shù)厣盍曅?、氣候條件等，造成“平時收不上來水、過節(jié)處理不了水”，各地農(nóng)村生活污水治理設施出現(xiàn)不同程度的“曬太陽”現(xiàn)象。

受經(jīng)濟發(fā)展水平的制約，現(xiàn)行農(nóng)村生活污水治理技術標準體系仍無法滿足經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，特別是干旱地區(qū)、高寒地區(qū)和丘陵地區(qū)生活污水治理需求，不少地區(qū)對已有的標準規(guī)范缺少總結提煉和分類指導，在建設上對污水處理設施出水水質(zhì)、設計規(guī)范、運維監(jiān)測等制度缺乏頂層設計，頻繁變更建設標準和要求，從而增加基層工作推進難度。 

1.加速建立全過程、全要素的國家法律體系

制定國家層面的專門法。盡快推進制訂“中國農(nóng)村人居環(huán)境整治法”，進而制定“中國農(nóng)村生活污水防治法”，并以此為核心圍繞農(nóng)村污水處理設施建設、運行和維護的技術指導和市場監(jiān)管,強化設施建設和運行資金保障制度,推動農(nóng)村生活污水處理產(chǎn)業(yè)規(guī)范化、法制化、專業(yè)化和規(guī)?；l(fā)展，建立更加完善的農(nóng)村生活污水治理法律法規(guī)體系。

鼓勵地方因地制宜加強立法。尊重基層首創(chuàng)精神，充分考慮不同地區(qū)城鄉(xiāng)融合發(fā)展階段和鄉(xiāng)村的差異性，因地制宜、循序漸進地，制定適合該地區(qū)、覆蓋農(nóng)村生活污水治理設施安裝、維護、清理、檢查全方面的條例和管理辦法，開展地方立法。

浙江省2019年制定《浙江省農(nóng)村生活污水處理設施管理條例》，這是首部涉及農(nóng)村生活污水處理設施管理的省級地方性法規(guī)，標志著農(nóng)村生活污水治理進入地方立法階段，填補了農(nóng)村生活污水處理設施管理的法律空白。

2.加速建立全方位、一體化的政策制度

建立中央統(tǒng)籌、省負總責、市縣抓落實的工作機制。加強黨的領導、強化分工協(xié)作、壓實地方責任、注重試點引路。

中央層面負責對體制機制、政策安排進行頂層設計；省級層面負責統(tǒng)籌制定本地區(qū)的規(guī)劃、標準、實施方案、推進路徑圖、時間表，提出務實管用的措施；以縣域為單位統(tǒng)籌推進農(nóng)村生活污水治理各項重點任務，推動政策措施落實落地。

厘清涉及農(nóng)村生活污水管理的體制機制，針對農(nóng)村生活污水治理所涉及的國家發(fā)展和改革委、住房和城鄉(xiāng)建設部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、水利部等多個政府部門，明確主管部門，分清政府各部門的職責分工、權力邊界以及法律責任。

制定和調(diào)整政策要充分考慮行業(yè)以及關聯(lián)行業(yè)和領域實際情況，加強規(guī)范性文件備案審查，建立文件清理長效機制，使各項政策相互促進、相得益彰。

建立完善中央扶持、地方各級補助、農(nóng)民支持和企業(yè)參與的多元化投入機制。

制定優(yōu)惠政策、設立準入條件，引導具有一定資金實力、技術能力的第三方參與農(nóng)村生活污水治理的全過程，明確其責任義務，既要符合農(nóng)村生活污水治理的公益屬性，也必須滿足第三方作為企業(yè)營利的本質(zhì)屬性；需要制訂政策剛性規(guī)定農(nóng)村生活污水治理專項規(guī)劃資金、建設資金、運行維護管護等方面的資金要統(tǒng)一納入成本。

加強專項規(guī)劃頂層設計的剛性作用。堅持目標導向和問題導向相結合，既要圍繞人居環(huán)境提升目標進行整體設計，又要著力解決當前農(nóng)村生活污水面臨的突出問題。

發(fā)揮規(guī)劃的統(tǒng)領作用，加強規(guī)劃管理、規(guī)劃技術支撐作用，建立國家、省、市縣各級規(guī)劃共同組成，定位準確、邊界清晰、功能互補、統(tǒng)一銜接的農(nóng)村生活污水治理國家規(guī)劃體系。

3.加速建立全鏈條、系統(tǒng)化的技術標準

構建系統(tǒng)化的農(nóng)村生活污水治理標準規(guī)范，為全國范圍內(nèi)的農(nóng)村生活污水治理提供具體的技術指引。

在綜合考量農(nóng)村生活污水治理技術可靠性、經(jīng)濟可行性以及環(huán)境可持續(xù)性的基礎上，構建涵蓋農(nóng)村生活污水處理規(guī)劃設計、模式選用、排放標準以及設施建造、設備選用、安裝運維、管理使用、污水回用、建設驗收、運行管護、監(jiān)測評估、監(jiān)管服務等全過程的標準規(guī)范，形成體系。

通過標準規(guī)范明確開展農(nóng)村生活污水處理的遵循準則和負面清單。此外，制訂農(nóng)村生活污水處理效益評價標準，確保農(nóng)村生活污水高效治理。

遵循“國家標準保底線、地方標準求差異”的原則建立標準體系。國家標準著眼守底線、?；荆_保農(nóng)村生活污水治理全國可實現(xiàn)目標；地方性標準是結合各地區(qū)的特點，綜合考慮經(jīng)濟發(fā)展與環(huán)境保護、污水排放與利用等關系，因地制宜地制定和實施相關的設計、排放、建設、施工全鏈條標準規(guī)范，引導、規(guī)范和推動農(nóng)村生活污水治理以及該行業(yè)企業(yè)發(fā)展。

作者：文/周鴻  劉韻秋  楊凱  陳璐維  郭云

來源：環(huán)境保護

（作者單位：農(nóng)業(yè)農(nóng)村部農(nóng)村社會事業(yè)發(fā)展中心鄉(xiāng)村環(huán)境建設服務處。周鴻系本文通訊作者）