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如何準確把握EOD項目的政策變化并有效謀劃項目

2024.08.22

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國家對生態環保歷來高度重視,一直都是環境保護、經濟發展兩手抓。在“十四五”規劃中,更是明確提到“推動綠色低碳發展,在發展過程中解決生態環境問題”。而EOD模式能從根本上解決生態環保治理面臨的“缺錢”困境,使“環境修復+開發建設”相融合,將生態環保治理帶來的價值內部化,讓項目整體收益達到自平衡,實現政府資金“零投入”??梢灶A見,EOD模式在未來有成為主流片區開發模式的潛力。

一、什么是EOD?

EOD(Eco-environment-oriented Development)生態環境導向的開發,它是一種實施理念、一種創新性的項目組織實施模式,而并非投融資模式。所謂EOD模式是以習近平生態文明思想為引領,通過產業鏈延伸、組合開發、聯合經營等方式,推動公益性較強的生態環境治理與收益較好的關聯產業有效融合、增值反哺、統籌推進、市場化運作、一體化實施、可持續運營,以生態環境治理提升關聯產業經營收益,以產業增值收益反哺生態環境治理投入,實現生態環境治理外部經濟性內部化的創新性項目組織實施方式,是踐行綠水青山就是金山銀山理念的項目實踐,有利于積極穩妥推進生態產品經營開發,推動生態產品價值有效實現。


近年來,EOD模式作為能較好解決環境改善項目資金但不增加政府債務負擔的創新方式,受到越來越廣泛的關注,政策出臺愈加密集,金融產品日益豐富,已成為“綠水青山”與“金山銀山”統籌發展的新路徑。

 二、EOD的政策變化

2020年9月,生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門聯合發布《關于推薦生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2020〕489號),對EOD展開實質性推進,并向各地區征集EOD模式備選試點項目(每個省份申報數量原則上不超過3個),試點內容包括:發展理念創新、融合發展創新、實施路徑創新、投融資模式創新。國家開發銀行對符合條件的試點項目,按照精準施策、市場化運作和風險可控的原則,發揮開發性金融大額中長期資金優勢,統籌考慮經濟效益和環境效益,在資源配置上予以傾斜,加大支持力度。


2021年9月,中共中央辦公廳國務院辦公廳印發《關于深化生態保護補償制度改革的意見》明確提出:探索多樣化補償方式,推進生態環境導向的開發模式項目試點。


2021年10月,生態環境部、國家發展改革委、國家開發銀行三部門發布《關于推薦第二批生態環境導向的開發模式試點項目的通知》(環辦科財函〔2021〕468號),向各地征集第二批EOD模式備選項目(每個省份申報數量原則上不超過3個),本次重點支持實施基礎好、投資規模適中、項目邊界清晰、反哺特征明顯、環境效益顯著的試點項目。


2022年4月,生態環境部印發的《生態環保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》(環辦科財〔2022〕6號)明確要求:推進適宜金融支持的重大生態環保項目謀劃,建設生態環保金融支持項目儲備庫,并明確將生態環境導向的開發(EOD)模式項目列為支持對象,這標志著EOD模式項目正式進入常態化推進階段。


2023年12月,生態環境部辦公廳、國家發展改革委辦公廳、中國人民銀行辦公廳、金融監管總局辦公廳關于印發《生態環境導向的開發(EOD)項目實施導則(試行)的通知》(環辦科財〔2023〕22號)明確要求:找準生態環境問題,確保精準施治;選好關聯產業,確保增值反哺;選對實施主體,確保落地實施;建立長效機制,確保持續運營;堅持守正創新,確保規范實施。

三、政策變化明確了哪些EOD項目的重點要求?

1. 實施主體的變化


在試點階段,EOD模式試點申報主體和實施主體為市(縣、區)人民政府、園區管委會等。依托項目已落地實施的地區,鼓勵政府或園區管委會與試點依托項目承擔單位聯合申報與實施,政府或園區管委會為聯合體牽頭方。這就意味著,政府平臺公司可作為項目實施主體,直接參與到項目實施建設中。


而到了《導則》階段,EOD項目實施主體應采用競爭性方式確定,并滿足相關法律法規及規范性文件規定。積極鼓勵民間資本參與,同時市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭,項目實施主體不得僅為工程建設單位、財務投資人等。這一轉變避免了過去傳統的EPC工程建設的粗暴模式,更鼓勵投資建設運營一體化等模式?!秾t》對實施主體有了更明確的要求:


①實施主體須具備項目投資建設與運維經營能力,不得僅為工程建設單位、財務投資人等;實施主體經營范圍包括相關生態環境治理和產業經營內容等。


②市場化轉型尚未完成、存量隱性債務尚未化解完畢的融資平臺公司不得作為實施主體。


③項目組織主體依法依規采用競爭性方式一次性確定實施主體,不得采用授權委托、AB0(授權-建設-運營)等方式。


④聯合體形式參與實施主體競爭的,應成立EOD項目公司作為實施主體,確定股東協議、公司章程等。


⑤不得將其他項目與EOD項目合并招標,或拆分招標。


2. 子項數量的變化


在試點階段,申報試點必須具有可依托的試點項目。試點項目應以綠色化、系統性的發展思路,根據生態環境治理需求、區域產業培育重點、城鄉可持續發展需要等,統籌確定。子項目間相互關聯、有效融合。依托項目均須完成項目可研批復,并未對子項目數量進行限制。在試點申報階段,申報項目有包含10個子項目數量的。


而到了入庫和《導則》階段,明確子項目必須滿足項目邊界清晰,生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合,避免無關項目捆綁,組合實施的單體子項目數量不超過5個。


此外,增加了EOD項目由實施主體整體立項,不得將E0D整體項目拆分為不同項目立項,并按照企業投資項目核準或備案有關規定立項。在申報階段不立項,在實施階段立項。


3. 項目投資的變化


在試點階段,并未對項目的投資額進行限定,導致試點申報階段,項目大小從10億到500億元不等。而地方申報過程中,捆綁、大包大攬,導致即使試點申報成功也難以落地,有違EOD模式實施初衷。


而到了入庫階段,鑒于試點階段的案例經驗,新的入庫指南明確了地市級及以上政府作為申報主體和實施主體的EOD項目,原則上投資總額不高于50億元;區縣級政府作為申報和實施主體的項目,原則上投資總額不高于30億元。


《導則》要求,重點謀劃邊界清晰、融合度佳、布局集中、基礎好、“小而美”的項目。之后,評審通過的項目,區縣級在10億元左右,地市級在30億元左右。


4. 建設內容的變化


在試點階段,試點項目應以綠色化、系統性的發展思路,根據生態環境治理需求、區域產業培育重點、城鄉可持續發展需要等,統籌確定。生態環境治理與關聯產業一體化實施。公益性較強、收益性差的生態環境治理項目與收益較好的關聯產業一體化實施,肥瘦搭配組合開發,實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入,創新生態環境治理投融資渠道。并未對具體的建設內容進行限定,僅需要做到一體化實施即可。


而到了入庫階段,入庫指南對環境治理及E的建設內容進行了明確的規定,主要支持方向包括:大氣污染防治、水生態環境保護、重點海域綜合治理、土壤污染防治、農業農村污染治理、固廢處理處置及資源綜合利用、生態保護修復、其他環境治理。從以上八大方面踐行“綠水青山就是金山銀山”的生態環保理念。

 四、EOD項目謀劃的幾點建議

1. 項目實施主體要有能力


《實施導則》規定“市場主體可單獨或組成聯合體參與項目競爭。以聯合體形式參與的,應成立EOD項目公司,確定股東協議、公司章程等。市場主體或其成立的EOD項目公司作為項目實施主體,須具備項目投資建設與運維經營能力,經營范圍包括相關生態環境治理和產業經營內容。項目實施主體不得僅為工程建設單位、財務投資人等”,可見,EOD項目實施主體既可以是城投,也可以是城投與社會資本組建的項目公司,社會資本不得為工程單位、財務投資人,并應具備一定的運營能力。實施主體確定的時間即可為入庫前,也可為入庫后。故為明確主體招標條件,建議在項目入庫后招標確定項目實施主體。總體來講,關鍵在于實施主體能力能否承擔責任和風險,地方平臺是主力,但不能有政府隱性債務。


2. 環境治理內容要精準


根據《實施導則》要求,應首先識別本地區突出生態環境問題,開展現狀調查與成因分析。結合生態環境保護重點任務和成因分析結果,選擇對實現生態環境保護目標支撐作用大、實施必要性強、工作基礎好、生態環境效益顯著的公益性生態環境治理內容。且要有明確的生態環境質量改善目標,按照環境問題—治理目標—解決方案—工程措施的方法確定生態環境治理內容。生態環境治理內容應滿足以下條件:


(1)公益性,屬于政府事權范圍內的生態環境治理內容。企業責任范圍內的礦山治理、土壤與地下水污染風險管控與修復、“三同時”環保設施等非公益性生態環境治理內容不納入。


(2)精準性,生態環境治理措施能夠有效改善生態環境質量、提高生態環境品質。僅以調水、水資源利用為目的水系連通,或僅為河道清淤、防洪堤壩、邊坡維護、滑坡治理、景觀綠化等,而無實質性生態環境治理內容的不納入。


(3)關聯性,生態環境治理的價值能夠關聯到具體的產業項目上,項目收益具有確定性,增強投資人和金融機構的投入意愿。


(4)可行性,技術路線和工程措施科學合理,滿足相關規范標準要求。不符合宜林則林、宜灌則灌、宜草則草、宜濕則濕、宜荒則荒、宜沙則沙原則,違反自然規律、大量使用非鄉土植物或引入外來入侵物種、錯位修復、過度修復的不納入。


(5)確定性,組織實施具有明確的政策依據,短期能夠落地實施。片區綜合開發、污染場地修復+原位開發項目等實施規模大、周期長、不確定因素多、政策風險大的暫不納入;


(6)其他,城鎮生活污水、垃圾處理設施等不納入;生態環境監測監管等能力建設、樓堂館所,以及調查評估等工作任務不納入。


3. 關聯產業能反哺


首先,關聯產業的謀劃要契合當地發展實際。需要符合國家和地方產業政策、空間管控等各項要求,契合當地社會經濟發展實際,結合區域產業發展現狀基礎與需求預期等確定關聯產業內容。


其次,關聯產業項目應相互關聯、有效融合。《入庫指南》指出“項目邊界清晰,生態環境治理與產業開發之間密切關聯、充分融合,避免無關項目捆綁?!钡趯嵺`中,往往難以把握關聯性的內在邏輯,捆綁無關聯子項目,導致項目邊界不清,融合關系不明。一般而言,要求產業項目在地理位置、資產形成、收益實現等方面和生態環境治理存在關聯性。一方面,在空間上相鄰,確保生態環境治理與產業開發空間位置關系臨近,滿足增值要求;另一方面,生態環境治理與產業之間要存在產業鏈上下游的關系。關聯產業要對生態環境質量有較高的依賴性;生態環境質量的改善要對關聯產業開發具有明顯的價值提升作用。


最后,科學測算關聯產業項目收益,實現項目收益自平衡。為強化項目收益內部反哺機制,需在項目層面實現關聯產業收益補貼生態環境治理投入,成本收益測算范圍不能超出依托項目范圍,不能泛化項目收益,且項目收益來源應符合金融機構融資的要求。與此同時,項目收益應非財政化和非地產化,不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益。另外《入庫指南》以及項目實際申報經驗顯示,生態環境部要求項目不得在土地上下功夫,土地一二級聯動、社會資本參與土地一級開發、商業類地產開發等均不受支持。


4. 投資規模“小而美”


在確定EOD項目投資規模時,不能盲目求大求多。一是需要考慮項目投入與產出相平衡問題,根據項目經驗,算好賬、算對賬、算平賬,項目包裝過大,項目收益與投入難以有效平衡。二是應結合項目所在地的實際情況,與當地經濟發展水平、地方財政能力、市場主體信用等級相適應,因地制宜設置項目規模,否則往往無法保障項目融資落地。


5. 隱性債務把控好


地方政府隱性債務是指地方政府在法定債務預算之外,直接或間接以財政資金償還,或者違法提供擔保等方式舉借的債務,其核心特征主要為:決策主體是政府,資金用途為公益,償債資金來源最終為財政。因此,對于EOD項目,一是要嚴格按照環境治理與產業發展項目一體化實施,收益反哺的原則,科學謀劃布局關聯生態產業項目,確保項目實現投入產出自平衡,測算不得將與本項目相關的政府收入納入項目收益;二是不涉及運營期間政府付費,不以土地出讓收益、稅收、預期新增財政收入等返還補助作為項目收益;三是通過公開競爭程序選擇實施主體,簽訂《EOD合同》,有效分配和隔離風險;四是政府不為項目實施提供任何形式的融資承諾和擔保。

五、結語

隨著政策完善EOD模式正在走向成熟,EOD項目也正在隨著模式成熟而變得更加有效。無論是地方政府還是項目實施主體在謀劃EOD時,要時刻掌握最新的政策要求,對實時政策充分理解到位,如此才能讓謀劃的項目更精準落地。一般長期致力于EOD政策研究和實踐操作的咨詢機構,在此類項目謀劃中更具前瞻性和落地性,咨詢機構的盡早參與更有利于EOD項目謀劃實施。


項目咨詢

浙江農林大學農村環境研究所依托于浙江農林大學環境科學與工程學科優勢,在農村污水治理、農林碳匯、生態環境修復以及鄉村環境EOD模式的規劃咨詢服務等方面擁有深厚的積淀,咨詢電話:0571-87352740  何先生。


自成立以來,研究所承擔了國家重點研發計劃項目、國家科技攻關項目、國家自然科學基金、省市級科技項目等科研項目16項,培養了30余名研究生。獲省部級獎項4項,發表學術論文50余篇,出版行業標準和導則16部。擁有水環境實驗室、農村環境微生物實驗室、農村污水設備實驗室等教學科研實踐平臺。




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